AB Uyum Sürecinde Türkiye’de Özel ve İnhisari Haklara Sahip Teşebbüsler ve Bu Çerçevede TÃœSİAD Rekabet Çalışma Grubunun Misyonu

TÃœSİAD Rekabet Çalışma Grubu

I. Piyasa Ekonomisinde Kamunun İktisadi Rolü: Etkin Rekabet Ortamı ve Devlet Tekelleri
Ãœlkemizin Avrupa Birliği müktesebatının üstlenilmesine ilişkin ulusal programında, rekabet politikasındaki mevzuat uyumu, “rekabet mevzuat uyumuâ€�, “Özel ve İnhisari Haklar“ ve “Devlet Tekelleriâ€� unsurları altında değerlendirilmiştir. Son yıllarda birçok ülke, özellikle şirketlerin (teşebbüslerin) verimlilik ve performansını geliştirmek için, özelleştirme ve piyasaların liberalleşmesi yönünde çalışmalara girişmiştir.

Özelleştirme, bir taraftan kamu varlıklarının mülkiyetinin tamamı veya bir kısmının özel teşebbüslere devri diğer taraftan da yakın bir zamana kadar kamu hizmeti olarak nitelenen bazı altyapı hizmetlerine özel sektörün imtiyaz sözleşmeleri aracılığıyla katılımının sağlanması şeklinde uygulanmaktadır.

Özelleştirme uygulamalarıyla beraber, devletin piyasa aktörlerinin karar alma süreçlerini etkileyen pozisyondan çekilmesini öngören, deregülasyon ve piyasaya yeni firmaların girmesine imkan tanıyan serbestleşme politikaları da çoğu ülke tarafından uygulanmaya başlanmıştır.Özelleştirmenin temel amacı, ekonomide serbest piyasanın daha iyi işlemesi için gerekli koşulların oluşumunu sağlamak, etkinlik ve verimliliği artırmaktır.
Piyasa ekonomisinde kamunun iktisadi rolü, piyasa mekanizmasının iyi çalışması için gerekli düzenleyici ve denetleyici mekanizmaları oluşturmaktır. Bu nedenle, bir yandan ekonomik faaliyet icra eden kamu kurum ve kuruluşlarının, piyasa koşullarında özel sektöre aktarılması ve aynı zamanda özelleştirme hukukuna ve yönetimine AB müktesebatı çerçevesinde bir standart getirilmesi gereklidir.

TÃœSİAD Rekabet Çalışma Grubu Türkiye’de sanayi ve şirket kesiminin rekabet gücünü olumlu yönde etkileyecek rekabet politikasının oluşmasına destek olmak ve rekabetçi piyasa yapısının sağlıklı işlemesini sağlamak amacıyla öneriler geliştirir ve Rekabet Kurumunun çalışmalarını görüşleriyle destekleyerek gerekli tedbirleri almasında iş dünyası adına öncülük eder.

Rekabet Çalışma Grubu’nun amacı, rekabet kuralları ve politikası konusunda uluslararası alandaki gelişim ve tartışmalarda Türk sanayi ve şirket kesiminin görüşÃ¼nü AB müktesebatına ve mevcut Gümrük Birliği ilişkisi ve Ortaklık Konseyi Kararları çerçevesinde oluşturmak ve rekabet mevzuatının etkin uygulanması için önerilerde bulunmaktır. Bilindiği üzere rekabet politikalarının amacı, mal ve hizmet piyasalarındaki rekabeti engelleyici, bozucu veya kısıtlayıcı anlaşma, karar ve uygulamaları ve piyasaya hakim olan teşebbüslerin bu hakimiyetlerini kötüye kullanmalarını önlemek, bunun için gerekli düzenleme ve denetlemeleri yaparak rekabet ortamının korunmasını sağlamaktır. Ancak rekabet kanunları bir ülkenin rekabet politikasının tümünü ifade etmemektedir. Rekabet politikası, hukuki alt yapının yanı sıra teşvikler, iç ve dış ticaret, devlet tekelleri, kamu satın alımları ve özelleştirme politikalarını içeren çok daha geniş bir kavramdır.

II. Özel ve İnhisari Haklara Sahip Teşebbüsler
1. AB Rekabet Politikası
Avrupa Topluluğunu Kuran Roma Antlaşmasının (Antlaşma) 86. maddesi, özel veya inhisari haklara sahip teşebbüslerin Topluluğun rekabet kuralları karşısındaki yerini ortaya koyar. Antlaşmanın 86(1). maddesine göre, Ãœye Devletler kamu teşebbüsleri ile kendilerine özel veya inhisarı haklar tanıdıkları teşebbüslerle ilgili olarak, başta Antlaşmanın vatandaşlığa göre ayrımcılık yapılmaması ilkesini düzenleyen 12. maddesi ile rekabet kurallarını düzenleyen 81-89. maddeler olmak üzere, Antlaşmaya aykırı düşen hiçbir tedbir alamayacak ve mevcut olanları da devam ettiremeyeceklerdir. Buradaki hükümler hem özel hem de kamu teşebbüslerini bağlayıcıdır.

Burada dikkat çeken bir durum, kamu teşebbüslerinin varlığı ve bazı teşebbüslere özel veya inhisari haklar verilmesinin ilke olarak Antlaşma ile bağdaşır olması, ancak, böyle bir durum söz konusu olduğunda piyasadaki rekabetçi yapının bozulmaması için Antlaşma hükümleri yoluyla tedbir alındığıdır.

86(2). madde ise bir önceki maddedeki kurala istisna getirmektedir. Buna göre genel ekonomik yarara ilişkin hizmetle görevli ya da gelir getirici (mali) tekel niteliğinde olan teşebbüsler, rekabet kuralları başta olmak üzere AT Antlaşmasında yer alan kurallara, bu kurallar kendilerine verilen asli görevlerin yerine getirilmesini hukuken veya fiilen engellemediği ölçüde tabi tutulacaktır.

Topluluk uygulamasında genel ekonomik yarara yönelik hizmetler ile gelir getirici tekellerin tanımı yapılmamıştır. Komisyon ve Avrupa Toplulukları Adalet Divanı (ATAD), her bir olay bazında bu istisna hükmünün uygulanıp uygulanamayacağına karar vermektedir. ATAD içtihatlarına bakıldığı zaman genel ekonomik yarar kapsamında değerlendirilen aktivitelerin bazıları şÃ¶yledir: Temel posta hizmetleri, su dağıtımı, elektrik dağıtımı, kırsal alanda posta hizmet ağının işletimi, belirli ulaşım hatlarının işletimi, televizyon hizmetlerinin işletimi, bir kamu telekomünikasyon ağının tesisi ve işletilmesi.

Özel ve inhisari haklar genel olarak ulaştırma, enerji ve telekomünikasyon gibi “ağ sanayileriâ€� alanında verilmektedir. Bu sektörlerde altyapı ve bu altyapı üzerinden sağlanan hizmetler arasında bir ayrım yapılmalıdır. Yatırım maliyeti ve ekonomik verim gibi sebeplerden dolayı ikinci ve rekabetçi bir altyapı kurmak çok zor olduğundan, sağlanan hizmetler bakımından rekabetçi şartlar sağlamak istenmektedir. Telefon ve elektrik ağları gibi altyapı kapsamındaki alanlarda özel ve inhisari haklar verilmesi meşrulaştırılabilse de özel ve inhisari hak sahipleri bu ağlar üzerinde sağlanacak telefonla iletişim hizmetleri ve elektrik tedariki gibi hizmetler alanında rekabet etmek isteyen firmalara bu ağlara erişim hakkı sağlamalıdır.

2. Türkiye’nin AB Rekabet Politikasına Uyumu

Türkiye, serbest piyasa ekonomisinin şartı olan rekabetin korunmasını sağlamak ve Katılım Ortaklığı Belgelerinde işaret edildiği üzere özel ve inhisari haklara sahip teşebbüsler alanında AB rekabet mevzuatına uyum sağlamak için 1/95 sayılı OKK’nın 41 ve 42. maddelerinden kaynaklanan yükümlülüklerini yerine getirmek durumundadır.

1/95 sayılı OKK’nın 41. maddesine göre, Türkiye, gümrük birliğinin yürürlüğe girmesini izleyen birinci yılın sonuna kadar, kamu teşebbüsleri ve kendilerine özel veya inhisari haklar tanınmış diğer teşebbüslerle ilgili olarak, başta 86. madde olmak üzere AT Antlaşması hükümlerinin ve bunun yanı sıra ikincil mevzuatın ve bu temel üzerinde geliştirilmiş olan içtihat hukukunun içerdiği ilkelerin uygulanmasını temin edecektir. 42. maddede ise Türkiye’nin, ticari nitelikteki devlet tekellerini Ortaklık Konseyinin saptadığı koşullara ve takvime uygun biçimde aşamalı olarak uyarlayarak OKK’nın yürürlüğe girdiği tarihi izleyen ikinci yılın sonundan itibaren malların temini ve pazarlanması bakımından Ãœye Devletler uyrukları ile Türkiye uyrukları arasında hiçbir ayrım gözetilmemesini sağlayacağı hükmüne yer verilmiştir.
Kamu işletmeleri, devlet tekelleri ve özel haklara sahip şirketlere rekabet kurallarının etkili bir biçimde uygulanamıyor olması, İlerleme Raporlarının rekabet bölümde yer alan temel eleştirilerden biridir. Raporlarda, Rekabet Kurumunun, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanunda geçen “teşebbüsâ€� tanımını, kamu kurumlarını da içine alacak şekilde daha geniş yorumlaması ve rekabet hükümlerini kamu tarafından kontrol edilen sektörlerde uygulayabilmek için takdir yetkisini daha fazla kullanması gerektiğine yönelik ifadeler bulunmaktadır. Tütün, Tütün Mamulleri ve Alkollü İçkiler Piyasası Düzenleme Kurumunun (TAPDK) kurulması ile tütün ve alkol ürünleri sektöründeki düzenleme yetkilerinin TEKEL’den alınmasından önce, TEKEL’in tütün ve alkol ürünlerindeki monopol durumu İlerleme Raporlarında sürekli eleştirilen bir konu olmuştur. 2003 yılı İlerleme Raporunda, alkollü içkiler sektöründeki düzenleme yetkilerinin TEKEL’den alınarak TAPDK’ya aktarılması ve 2001’de kabul edilen Alkol Kanunu için, kanun henüz tam olarak uyumlulaştırılmış olmasa da, uygulama yönetmeliğinin yayımlanması olumlu gelişmeler olarak belirtilmiştir.
Avrupa Birliği Müktesebatının Ãœstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programında (2001), 41. maddeye uyum sağlayabilmek için kendilerine özel ve inhisari haklar verilmiş kamu teşebbüsleriyle ilgili düzenlemelerin gözden geçirilmesi gerektiği ve bu teşebbüslerin kanunlarının değiştirme yetkisinin münhasıran bu kuruluşlarda ya da ilgili bakanlıklarda bulunduğu belirtilmiştir.
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı 2004 Programının, “Avrupa Birliği ile İlişkilerâ€� başlığı altında, rekabet kurallarının kamu teşebbüslerine uygulanması ve ticari nitelikli devlet tekelleri alanında çalışmaların tamamlanacağı taahhüdü vardır. “Rekabet Hukuku ve Politikalarıâ€� başlığı altında ise şÃ¶yle denilmektedir: “Kendilerine kanunla özel veya inhisari haklar verilen kamu kurumlarının faaliyetlerinin rekabet kuralları çerçevesinde denetlenmesi ve bu alanlarda daha fazla serbestleşmeye gidilmesi için gereken hazırlıklar yapılacaktır. Yürürlükteki mevzuatta mal ve hizmet piyasalarında rekabet kurallarının işleyişine engel olan hükümler Rekabet Kurumu tarafından tespit edilecek ve gerekli değişiklikler yapılacaktır. Kamu kurum ve kuruluşları tarafından yürütülen, mal ve hizmet piyasalarındaki rekabet koşullarını etkileyebilecek hükümler içeren kanun, tüzük, yönetmelik, tebliğ gibi mevzuat çalışmaları ile ilgili olarak Rekabet Kurumunun görüşÃ¼ önem arz etmektedirâ€�.
Bu ifadeden:
i) Kendilerine kanunla özel veya inhisari haklar verilen kamu kurumlarının faaliyetleri rekabet kuralları çerçevesinde denetlenememektedir, dolayısıyla bunlar piyasalarda rekabetci bir yapının oluşmasının önünde bir engel oluşturmaktadırlar; bunları rekabet kurallarının geçerli olduğu bir piyasa işleyişinin içine sokacak şekilde denetlemek için gerekli adımların atılması
ii) Söz konusu kamu kurumlarının faaliyet gösterdiği alanlarda daha fazla serbestleşmeye gidilmeli, yani yasa ile verilen özel veya inhisari haklar olabildiğince kaldırılmasının gerektiği anlaşılmaktadır.

III. Genel Değerlendirme ve Sonuç

Antlaşma, toplumsal refah açısından rekabetin getireceği katkıları sağlamayı öngörürken, piyasanın sağlayamayacağı ve yine toplumsal refahı artırmak üzere Devlet müdahalesi ile yapılabilecek düzenlemeleri ayakta tutmaya çalışmaktadır. Bu sonuncu eylem, özellikle Antlaşma’nın 86/2 maddesinde de yer alan “genel ekonomik yarara ilişkin hizmetlerâ€� kavramında somutlaşmaktadır. Komisyon’un 17 Ekim 2001 tarihli Genel Yararla İlgili Hizmetler Raporunda, şu ifadelere yer verilmiştir : “genel yarara ilişkin hizmetler, Avrupa toplum modelinin temel taşıdır. Avrupa yurttaşları ve işletmeleri, genel yarara ilişkin hizmetlerin, geniş bir spektrumda, yüksek nitelikte ve ödenebilir fiyatlardan kendilerine sunulmasını beklemektedirler. Bu hizmetler, yaşam kalitesini yükselttiği ve temel haklardan yurttaşların tam olarak yararlanmasını sağladığı gibi, Avrupa sanayiinin rekabet gücünü artırmakta, AB’nin toplumsal ve bölgesel kaynaşmasına güç katmaktadır.â€�

Bu çerçeveden Türkiye’ye baktığımızda, özellikle uygulama alanında bazı eksiklikler mevcuttur. Eksikliklerin giderilmesi, özellikle mevzuat açısından zor olmamakla birlikte, çabayı gerektirmektedir. 4054 sayılı yasanın uygulanmasını kolaylaştırmak amacıyla, bir taraftan Ulusal Program’da da vurgulanan diğer kurum ve kuruluşlarca yapılması gereken mevzuat değişikliklerinin yapılması, diğer taraftan da 4054 sayılı yasanın AB’ye uyumlu bir şekilde uygulanması amacıyla da gerekli değişikliklerin yapılması yerinde olacaktır. Bu sonuncusu ile, özellikle hem “teşebbüsâ€� kavramına AB mevzuatının benimsediği anlamı verecek değişikliği, hem de “genel ekonomik yarara ilişkin hizmetlerâ€� kavramının da Antlaşma’nın 86/2 nci maddesi bağlamında, esasen 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın 41’nci maddesinde de öngörülmüş olduğu üzere, yasa metnine eklenmesi gerekmektedir
.
Ancak, AB bünyesinde de bugün Türkiye’de tartışılan konuların pek çoğunun ancak 1990’ların başında tartışmaya başlandığı gözardı edilmemelidir. Komisyon, inhisari hak-özel hak ayrımını, Adalet Divanı’nın da zorlamasıyla 1994 yılında, yani Türk rekabet yasasının yürürlüğe girdiği yıl yapabilmiştir. Ayrıca, unutulmaması gereken bir nokta da AB sisteminde özel ve inhisari haklara sahip kamu teşebbüslerinin yasaklanmadığıdır. Önemli olan bu teşebbüslerin rekabet kuralları kapsamında değerlendirilebilmesidir. Son dönemde Rekabet Kurulu’nun aldığı bazı kararlar sonrasında (BELKO ve Türk Telekom), kamu teşebbüslerinin rekabet kuralları içine çekilmesi ve faaliyetlerinin Rekabet Kurumu tarafından denetlenmesi konusunda önemli bir gelişme kaydedilmiştir.

Dolayısıyla, Ulusal Program ve Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planında belirtilen hedeflere ulaşmak üzere KİT’lerin kuruluş kanunları başta olmak üzere ilgili mevzuatın taranarak rekabete aykırı durumların giderilmesi için gerekli yasal düzenlemeler yapılmalıdır. Bu çalışmalar esnasında TÃœSİAD Rekabet Çalışma Grubu, şimdiye kadar olduğu üzere, Rekabet Kurumu ile işbirliğini devam ettirecek ve Rekabet Kurumunun, etkin serbest piyasa ekonomisi ve adil bir rekabet ortamının yaratılmasında vazgeçilmez bir adım olan kamu teşebbüslerinin rekabet kuralları çerçevesinde faaliyet göstermelerini sağlamaya yönelik çaba ve uygulamalarını destekleyecektir.