Rekabet Kurumu Perspektifinden Türk Telekomünikasyon Sektörü

Prof.Dr.Tamer MÃœFTÃœOĞLU
Rekabet Kurulu Başkanı

Türkiye’nin 19’ uncu Yüzyılda yakalayamadığı sanayileşme dönüşÃ¼münü bilgi teknolojileri uygulamaları açısından gerçekleştireceği hamlelerle telafi etmesi, belki de çağı yakalamak açısından ülkemizin görünür gelecekteki yegane şansı olarak gözükmektedir. Bu alanda yeterince hızlı ilerleme kaydedebilmek için, artık yönümüzü uzun vadeli kazanımlara çevirecek, günlük yaşamda ise radikal olarak nitelendirilebilecek kararlar alıp bunları uygulayabilme yeteneğine sahip olmak gerekmektedir.

Çünkü, bilgi ve iletişim teknolojilerine erişimde yaşanan eşitsizlik (“sayısal uçurumâ€�), ABD’den Avrupa’ya kadar pek çok gelişmiş ülkede günümüz dünyasının önemli sorunlarından birisi sayılmaktadır. Çeşitli nedenlerle toplumun bir kesimi bilgi ve iletişim teknolojileri ile yeni ağlara, yeni hizmetlere, yeni imkanlara erişebilirken, geri kalan önemli bir bölümü bu imkanların dışında kalabilmektedir.

Bunun sebebi bankacılık, uluslararası finans, turizm, medya, mal alım satımı ve özellikle ihracat amaçlı üretim gibi çok sayıda ticari faaliyetin gün geçtikte daha fazla bilginin elektronik ortamda değişimine dayalı olmaya başlamasıdır.

Sayısal dünya içinde yer alabilmek ve onun nimetlerinden faydalanmak için öncelikle ne yapılmalıdır? Bu sorunun cevabı söz konusu hizmetleri tüketecek olanlara hizmetin düşÃ¼k maliyet ve yüksek kalitede ulaştırılması olarak karşımıza çıkmaktadır. İnsanoğlunun günümüze ulaştırdığı iktisadi bilgi birikiminden elde edilecek sonuç, düşÃ¼k maliyet ve yüksek kalitede üretimin ancak “rekabetinâ€� kılavuz olduğu serbest piyasa ekonomisi ile sağlanabileceğidir.

Telekomünikasyon sektörü sadece iktisadi değil sosyal açıdan da titizlikle ele alınması gereken bir sektördür. Sabit ve mobil telefonlar ve son dönemde internet sayesinde mesafeler küçülmüş, toplumun her kesiminin bilgiye ulaşması ve kendisini serbestçe ifade etmesi kolaylaşmıştır. Benzer şekilde etkin telekomünikasyon hizmetleri kullanılarak şirketlerin daha rasyonel yönetilmesi ve müşterilerine daha kolay ulaşabilmesi mümkün olmuştur.

Telekomünikasyon hizmetlerinin olumlu iktisadi ve sosyal etkilerinin ortaya çıkarılmasında rekabeti ön plana çıkaran liberalizasyon ve inovasyon süreçlerine büyük önem verilmektedir. Nitekim AB’de liberalizasyon süreci başarıyla tamamlanarak sektörde büyüme hızının artması, tarifelerin düşmesi ve bu dönüşÃ¼me dinamizm katan bir çok yeni teşebbüsün piyasaya girmesi sağlanmıştır. Tüketici açısından bu dönüşÃ¼m daha yüksek hizmet kalitesi, tercih çeşitliliği ve düşÃ¼k fiyatlar anlamına gelmektedir. Söz konusu süreç boyunca, AB’de 500 yeni operatör uzak mesafe hizmeti sunmaya başlamış, 300 yeni operatör ise yerel telefon hizmetleri piyasalarına girmiştir. Telefon ücretleri uzak mesafe ve uluslararası görüşmelerde % 80 düzeyinde düşmüştür. Piyasaya giriş önündeki yasal engellerin kaldırılması olarak tanımlanabilecek liberalizasyon sonrasında 500.000 yeni işgücü istihdam edilmiştir. Bu kazanımlara bakıldığında 2004 yılından itibaren başlayacak dönemin Türkiye açısından ne denli önemli olduğu ortaya çıkmaktadır.

Değerli katılımcılar, Rekabet Kurumu Başkanı olarak doğal olarak beni heyecanlandıran ve Türk telekomünikasyon sektörü açısından milat olarak kabul ettiğim 2004 yılına, çok az bir sürenin kaldığı şu anda, dilerseniz sektörümüzün fotoğrafını beraber çekip, hem günümüze hem de 2004 sonrasına yönelik bazı sistematik yorumlar yapalım.

Endüstri iktisadında klasik olarak kabul edilen “yapı-davranış-performansâ€� üçlüsüne dayalı analiz yöntemine göre, piyasa yapısına bağlı olarak firma davranışları ve genel ekonomik performans ön plana çıkmaktadır. Piyasa yapısı firma davranışlarını belirlemekte, firma davranışları da ekonomik performansı etkilemektedir. Bu çerçevede kamunun temel görevi, piyasa yapısında rekabeti engelleyecek değişmelere izin vermemek, şayet piyasa yapısı rekabete elverişli değilse, firma davranışlarını gözleyerek bu davranışların hakim durumun kötüye kullanımı biçimine dönüşmesini engellemektir. Bir başka ifade ile ulaşılmak istenen hedef piyasada olabildiğince rekabetçi bir dengeyi egemen kılmak ve yüksek pazar gücüne sahip firmaların piyasayı bu dengeden uzaklaştırmasını engellemektir. Piyasa dengesinin işlerlik kazanamadığı hallerde de devletin firmalara denge kurallarını empoze etmesi ve bu şekilde kaynak tahsisinde etkinliğin sağlanması söz konusudur.

Bu yöntem çerçevesinde Türk telekomünikasyon sektörünü irdelemeye çalışalım. Bu incelemeyi yaparken, konuyu piyasa yapısı, piyasada faaliyet gösteren aktörler ve düzenleyiciler başlıkları altında incelemekte fayda var.

Türk telekomünikasyon sektöründe yer alan piyasaların yapılarına bakıldığında, yerel telefon şebeke altyapı hizmetleri gibi bir kısmının doğal tekel nitelikli, GSM altyapı hizmetleri gibi bir kısmının oligopolistik yapıda olduğu, Internet servis sağlayıcılığı gibi bazı pazarların ise daha rekabetçi yapıda bulunduğu söylenebilir.

Piyasaların iktisadi özelliğinden kaynaklanan bu yapılanmanın yanında, piyasa dışı yasal engellerden kaynaklanan bir yapılanma da söz konusudur. 2004 yılına kadar ses hizmetleri ve altyapıda öncelik tekeli bu hizmetlerin rekabetçi piyasalar yoluyla sunulmasını engellemektedir. Diğer taraftan iktisadi faaliyetin söz konusu olabileceği bazı piyasaların oluşması ise gerekli düzenlemelerin henüz gerçekleştirilmemesi nedeniyle söz konusu değildir. Bu piyasalar arasında yerel sabit kablosuz şebeke hizmetleri, üçüncü nesli cep telefonu hizmetleri sayılabilir. Bu hizmetlerin sunulabilmesi özellikle tükenebilir kaynak niteliğindeki frekans tahsisini gerektirmektedir. Frekans alanının ulusal bir kaynak olduğu dikkate alındığında, kaynak dağılımında etkinlik açısından söz konusu frekans alanının bir an önce tahsisi ve bu kaynaklara dayalı iktisadi faaliyetlerin başlaması toplumsal refaha olumlu katkıda bulunacaktır.

Bahsetmiş olduğum pazarların 2003 sonrası durumlarına gelecek olursak, öncelikle sabit telefon hizmetleri ile ilgili olarak yoğun fiziksel şebeke yatırımı gerektirmeyen uzak mesafe ve uluslararası ses hizmetlerinde rekabetçi piyasa yapısına süratle geçileceği tahmin edilebilir. Yerel görüşmelerde ise, yerel telefon şebekesinin doğal tekel niteliği göz önüne alınıp, yerel erişim altyapısı ile bu altyapıların girdi olarak kullanılacağı hizmetler ayrımının yapılması ve bu suretle hizmetler pazarında rekabetin sağlanması mümkün gözükmektedir. Yerel kullanıcılara ulaşan altyapılarda rekabet ise, kablo TV şebekesinin Türk Telekomünikasyon A.Ş. dışındaki teşebbüsler tarafından devreye sokulmasına dek gerçekleşmeyecek ve bu piyasada düzenleyici müdahalesi gerekli olacaktır. Bu noktada belirtilmesi gereken bir diğer konu, ses hizmetlerinde internet altyapısının kullanılmasına yönelik teknolojilerin kullanıcıların hizmetine sunulmasında gecikilmemesi gerektiğidir.

Telekomünikasyon sektöründeki piyasa aktörlerine gelecek olursak; öncelikle bir işletme iktisatçısı olarak, kendilerine daha fazla fırsat verilmesi halinde, Türk girişimcilerin bu sektöre iktisadi etkinliği artıracak bir ivme sağlayacaklarına olan samimi inancımı belirtmek istiyorum. Girişimcilere daha fazla fırsat tanınması için, piyasaya girişleriyle ilgili yasal engellerin kaldırılması, piyasada faaliyetlerini zorlaştıran güçlü konumdaki aktörlerin haksız davranışlarından korunmaları ve hemen her işlemin kayıtlı olduğu telekomünikasyon sektöründeki vergilerin diğer sektörlerle eş düzeye getirilmesinden bahsedilebilir.

Ãœlkemizde tasarrufların düşÃ¼k olması ve mevcut tasarrufların devletin yüksek borçlanma gereği nedeniyle kamuya aktarılması, yabancı sermaye yatırımlarının önemini ve gereğini gündeme getirmektedir. Telekomünikasyon sektöründe girişimcileri faaliyete geçirecek yabancı sermayenin ülkeye çekilebilmesi ise, büyük oranda devlet politikalarının öngörülebilirliği ile bağlantılıdır. Bunun sağlanması ise ilk planda, ülkeye sermaye getirerek riske katlanan yatırımcının uzun dönemli planlama yapabilmesine olanak tanıyacak sürekli ve tutarlı devlet politikalarının varlığına bağlıdır.

Telekomünikasyon sektöründe Rekabet Kurumu’nun da içinde bulunduğu düzenleyiciler açısından bu koşulun yerine getirilmesi için kısa, orta ve uzun vadeli hedeflerin çok net bir biçimde, karşılıklı etkileşim ile ortaya konması, bu hedeflerin yerine getirilmesinde motivasyonun sağlanması için yasal veya etik bağlayıcı deklarasyonların yapılması ve bu hedeflerin gelişmiş ülke uygulamaları ile tutarlı olması gerekmektedir.

Son belirttiğim hususla ilgili olarak Rekabet Kurumu’nun önemli bir avantajı bulunmaktadır. Çünkü 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun AT kurucu anlaşması olan Roma Anlaşmasının rekabet ile ilgili hükümleri, ATAD’ın rekabet kurallarının uygulanmasıyla ilgili içtihatları ve AB Komisyonu’nun düzenlemeleri dikkate alınarak hazırlanmış bir kanundur. Dolayısıyla Türkiye’ye yabancı sermaye getirecek bir yatırımcının rekabet kurallarının uygulanması açısından tereddütleri azalmaktadır.

Nasıl hukuk mahkemeleri Medeni Kanunu uygularken İsviçre Federal Mahkemesinin uygulamalarından esinleniyorsa, Rekabet Kurumu da rekabet kurallarını uygularken AB Komisyonu ve ATAD ile üye ülke rekabet otoritelerinin uygulamalarını örnek olarak incelemektedir.

Türk telekomünikasyon sektöründe düzenleyicilerin irdelenmesine geçmeden önce, Türk girişimcilere yönelik bir kaç minik eleştiri yapılması faydalı olabilir.

Tüm dünyada olduğu gibi, piyasa aktörleri ile düzenleyiciler arasında piyasa koşullarına yönelik bilgi açısından asimetri bulunmaktadır. Bu asimetri örneğin, finans ve bankacılıkta üst düzeye çıkarak düzenleyicilerin piyasaları çok daha yakından ve sürekli izlemesini gerektirmektedir. Telekomünikasyon sektöründe de bilgi asimetrisinin varlığı yadsınamaz bir gerçektir. Bu asimetrinin giderilmesin ve piyasa koşullarına uygun müdahalelerin gerçekleştirilmesinde, sadece düzenleyicilerin değil piyasa aktörlerinin de çaba sarf etmesi gerekmektedir. Fakat Türkiye’de sık sık sözü edilen yapay “Ankara-İstanbul ayrımıâ€� nedeniyle, piyasa aktörleri ve düzenleyiciler arasında objektif ve düzenleme tuzağına yol açmayacak, yeterli bir bilgi akışı maalesef mevcut değildir. Ben buradan telekomünikasyon sektöründe faaliyet gösteren teşebbüslerimize sesleniyorum, gelin bu sektördeki Ankara - İstanbul ayrımını kaldıralım, sizin faaliyet gösterdiğiniz piyasaların daha iyi işlemesi, toplumsal refaha daha fazla katkıda bulunması için rasyonel devlet müdahalelerinin nasıl olması gerektiğine beraber karar verelim. Mühendislik konusunda ortaya koyduğunuz çözüm alternatifleri gibi, iktisadi ve hukuki konularda çözüm alternatifleri için daha fazla çaba sarf edelim, bu konudaki bilgi birikimimizi tüm kaynakları seferber ederek artırmaya çalışalım.

Türk telekomünikasyon sektörünün bir altyapı sektörü olarak ekonomiye daha fazla katkıda bulunması için düzenleyicilerin, ki burada Telekomünikasyon Kurumu ve Rekabet Kurumu’nu kastediyorum, rolüne gelecek olursak; piyasalara devlet müdahalesi piyasa aktörlerinin, piyasa mekanizmasını yok etmeye yönelik işlem ve eylemlerini önlemek için yapıla gelmektedir. Bir başka ifade ile devlet müdahalesi piyasa aksaklığını düzeltilmesi için söz konusudur. Bu aksaklık doğal tekellerde olduğu gibi kalıcı olabileceği gibi, rekabeti bozucu anlaşmalar gibi geçici nitelikte de ortaya çıkabilir. Kalıcı aksaklıkları için, bu aksaklığı doğuran piyasa yapısı değişinceye kadar sürekli devlet müdahalesi gerekirken, geçici piyasa aksaklığı rekabet kurallarının bir kez uygulanması ile giderilebilir. Kanımca, Türk telekomünikasyon sektörünün düzenleyici politikalar açısından en acil problemi piyasaya giriş önündeki yasal engellerin kaldırılmasıdır. Gelişmiş ülkelerin büyük bir bölümünde yasal giriş engelleri kaldırılmakta, sektörde faaliyete başlamanın izne tabi tutulmasından vazgeçilmektedir. Çünkü yasal giriş engeli bazı durumlarda hem üretim hem de istihdamın artışını engelleyen bir durum haline gelebilmektedir. 2003 sonrasında, daha önce bahsettiğim uzak mesafe ve uluslararası görüşmelerde rekabetin sağlanması da öncelikle bu piyasalara girişe 1 Ocak 2004 sabahından itibaren izin verilmesi halinde mümkün olacaktır. Ãœzülerek belirtmek isterim ki, piyasada rekabeti korumakla görevli bir kamu yetkilisi olarak Katma Değerli Hizmetler Yönetmeliği çıkmış olduğu halde, GSM hizmetleri dışındaki diğer katma değerli hizmetlerde piyasaya girişe Telekomünikasyon Kurumu kuruluncaya dek izin verilmemesi, ülke açısından faydalı olmamıştır. Bu sebeplerle, telekomünikasyon sektöründe söz konusu yasal giriş engellerinin vakit geçirilmeksizin kaldırılması önemli bir adımı oluşturmaktadır.

Piyasaya girişin yasal olarak engellenmesi sorunu ortadan kalktıktan sonraki aşamada, düzenleyicilerin dikkatleri piyasa içi aksaklıklara daha fazla yoğunlaşacaktır. Kalıcı piyasa aksaklığının söz konusu olduğu piyasalar için Telekomünikasyon Kurumu tarafından çıkarılan Tarife Yönetmeliği ve Tavan Fiyat Tebliğleri çok önemli aşamaları ifade etmektedir. Bu mevzuat kapsamında Türk Telekomünikasyon A.Ş.’nin altyapı hizmetlerine ilişkin tarifelerinin, 2003 başından itibaren hizmetin etkin olarak sağlanması maliyetine göre onaylanması olasılığı, sektörde maliyet etkinliği sağlanmasına yönelik motivasyonu artıracaktır.

Kalıcı piyasa aksaklığının olmadığı piyasalara gelince, bunlar arasında fiziki şebeke inşasının söz konusu olduğu piyasalarda, şebeke ekonomilerinin geçerli olduğu diğer piyasalar gibi, şebeke dışsallıklarının olumsuz etkilerinin giderilmesi gerekmektedir. Kullanıcının daha fazla abonesi olan şebekeyi tercih etmesi eğilimi, şeklinde basitçe tanımlanabilecek olan bu dışsallığın telekomünikasyon piyasalarında giderilmesinde kullanılan en etkin yöntem, maliyete dayalı arabağlantının sağlanmasıdır. Bu konuda Telekomünikasyon Kurumu tarafından hazırlığı devam eden Arabağlantı Yönetmeliği oldukça önemlidir. Uygun arabağlantı rejiminin devreye sokulmasıyla beraber diğer bir tamamlayıcı tedbir, şebeke değiştirmenin kullanıcı açısından maliyetini düşÃ¼recek olan numara taşınabilirliğin sağlanmasıdır.

Rekabete açık ve fiziki şebeke gerektirmeyen telekomünikasyon hizmetleri piyasalarında ise, olumlu ölçek ekonomilerinin yüksek olduğu söylenemez. Bu sebeple söz konusu piyasalarda çok sayıda aktörün rekabet halinde faaliyet göstermesinin önünde bir engel bulunmamaktadır. Bu tür piyasaların diğer bir özelliği, asıl katma değerin yaratıldığı erişim hizmeti ve içerik üretiminin gerçekleştirildiği piyasalar olmalarıdır. Dolayısıyla söz konusu piyasalara giriş önündeki engeller kaldırılmalı, bu aktörlere altyapı sağlayan ve aynı zamanda son kullanıcıya hizmet sunan piyasa aktörlerinin engellemeleri asgariye indirilmelidir.

Düzenleyiciler tarafından piyasalara müdahale gerçekleştirilirken, iktisadi etkinliğin sağlanması amaç olarak kabul edilmeli, etkinliği sağlayacak mekanizmanın ise piyasada rekabetçi ortamın oluşturulması ve korunması olduğu her an akılda tutularak, rakibin değil, rekabetin korunması ilke olarak benimsenmelidir. Buradan çıkan sonuç, piyasaya girişin yasal olarak engellenmemesi yaklaşımına paralel olarak, maliyetlerini rakiplerine kıyasla düşÃ¼remeyen, verimli çalışamayan ve etkinliği sağlayamayan aktörlerin piyasadan çıkmalarının da normal kabul edilmesidir. Diğer bir deyişle, kimin piyasada kalacağına piyasa karar vermeli, bu karar gereksiz devlet müdahalesi veya diğer piyasa aktörlerinin rekabet kurallarına aykırı davranışları ile ikame edilmemelidir.

Özellikle piyasaya yeni girecek olan teşebbüslerin şebeke dışsallıklarının söz konusu olduğu pazarlara girişlerinin kolaylaştırılması, genel toplumsal refah artışı ve bu artışın üretici ve tüketiciler arasında dengeli dağıtılması açısından önemli bir konudur. Bu bağlamda, yatırım motivasyonunu düşÃ¼rmeyecek şekilde daha önceden kurulmuş tesislerin ortak kullanımı, bazı özel durumlarda, çözüm olarak karşımıza çıkmaktadır. Öte yandan hizmet sunmaya başlamadan önce çeşitli altyapı yatırımı yapmak durumunda olan operatörlerin bu yatırımları sırasında önlerine çıkabilecek engellerin kaldırılması, piyasadaki rekabetin zaman geçirilmeksizin tesisi açısından gerekmektedir. Bu engeller belediyeler gibi, yerel yönetimlerin uygulamalarından kaynaklanabileceği gibi, özel mülkiyet alanlarının kamulaştırılmalarıyla da ilgili olabilir.

Düzenleyicilerle ilgili olarak diğer düzenlemeye tabi sektörlerden farklı olarak telekomünikasyon sektörünün ayırıcı niteliğinden bahsetmek istiyorum. Bu nitelik “geçen zamanın bu sektörde belirleyici olmasıâ€�dır. Bu sebeple düzenleyicilerin yüz yüze olduğu en önemli sorun, hızlı gelişen teknolojinin bu sektörde uygulanacak düzenleme politikalarını süratle geçersiz hale getirebilmesi tehlikesidir. Bu sebeple, düzenleyicilerin bu sektörde bırakın ay ve haftayı, gün olarak çalışmalarını planlamaları, dünün problemlerine takılmadan bugünün problemlerini nasıl hızlı ve etkin bir şekilde çözebileceklerine yönelik çabalarını yoğunlaştırmaları gerekmektedir.

Telekomünikasyon sektörü günümüz ekonomisinde en önemli sektörlerden birisidir. Bir şebeke endüstrisi olarak telekomünikasyon, günlük hayatımızda kritik bir role sahip olup, ülkemizin ekonomik büyümesi açısından hayati öneme sahiptir. Bu sektörde hizmetler tekel olarak verilmeye başlanmış ve aşama aşama tam liberalizasyona geçiş devam etmektedir. Tam liberalizasyon hedefi açısından rekabet hukuku ve politikası AB’de yeni düzenleyici çerçevede olduğu gibi gittikçe daha sık telaffuz edilmeye başlanmıştır. Bu kapsamda kalıcı piyasa aksaklıklarının giderilmesine yönelik düzenleyici mekanizmaların kullanılmasında, ilgili pazarın doğru tanımlanması, pazar gücü ve hakim durum gibi rekabet hukuku kavramları belirleyici hale gelmektedir. Umarım yakın gelecekte, teknolojik gelişme sayesinde, kalıcı piyasa aksaklıkları ortadan kalkarak rekabet kurallarının uygulanması haricinde dışarıdan devlet müdahalesinin söz konusu olmadığı bir piyasa yapısı ortaya çıkar.

Rekabet Kurumu olarak telekomünikasyon sektörünün, teknolojik çeşitlik ve değişkenlik açısından klasik endüstrilerinden farklılık arz ettiğinin ve bu nedenle kendimizi sürekli yenilemeye devam etmemiz gerektiğinin bilincinde olduğumuzu belirtmek istiyorum. Kurum olarak önümüze gelen her incelemede, bu sektördeki piyasaların ve teknolojik gelişmelerin dinamiklerinden kaynaklanan gerçekler konusunda yeni bilgiler öğrenmekteyiz. 4054 sayılı Kanunun bize verdiği görev ve sorumluluğun gereği olarak, rekabet hukuku uygulamasının yazılı kurallardan çok olay bazına dayanmasının sağladığı esneklikten hareketle, bu sektördeki rekabet kurallarına aykırı davranışları, ne kadar teknik olursa olsun, Telekomünikasyon Kurumu’nun da desteği ile engellemek için hazır olmak durumdayız.