TÜRKİYE İÇİN DTÖ ve AB ile UYUMLU DEVLET YARDIMLARI (Teşvik) SİSTEMİ ÖNERİSİ

3.2. Avrupa Birliği'nde Devlet Yardımlarının Düzenlenmesi

Avrupa Birliği'nde Amsterdam Antlaşması'nın temel hükümlerini aykırılık arz etmeden yapılabilecek Devlet Yardımları üç ana alanda toplanmaktadır. Birlikte gizli devlet yardımlarının yapıldığı bilinmektedir. Ancak bu yardımların 87 ve 88. maddelerin çok genel prensipleri içermesinden yararlanılarak hükümetlerin yeni mekanizmalar kurması sonucu ortaya çıktığı aşikardır. 89. madde ise Komisyon'un önerisi üzerine Konsey'de uygunluk esaslarına göre çıkarılacak bir dizi Tüzük ile meseleyi denetim altına almayı amaçlamaktadır.

Öte yandan AB içerisinde devlet yardımları konusuna serbest piyasa düzeni bakımından etkin rekabeti bozabilecek bir aygıt olarak yaklaşılmış, buna bağlı olarak AET kurucu antlaşması çerçevesinde Rekabet Kuralları başlığı altında yer alan üçüncü bölüm, Devletler tarafından verilen yardımların düzenlenmesi kapsamı altında değerlendirilmiştir. Bu kapsam altında devlet yardımlarının denetimi işlevinin de Komisyon'a verildiği görülmektedir.

3.2.1. Devlet Yardımı Kavramının Tanımı ve AET Antlaşması Çerçevesinde Getirilen Yasaklamalar

AET kurucu antlaşmasının devlet yardımlarının genel çerçevesini çizen 92. maddesinin 1. paragrafı aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir:

Bu anlaşma ile öngörülen istisnalar saklı kalmak kaydı ile, üye devletler arasındaki ticareti etkiledikleri ölçüde, üye devletler tarafından verilen yardımlar ya da hangi görünüm altında olursa olsun, üye devlet kaynakları aracılığı ile bazı işletmeleri ya da bazı ürünleri destekleyerek rekabeti bozan ya da bozma tehdidi taşıyan yardımlar Ortak Pazar ile bağdaşmaz.

AET kurucu antlaşmasının 92/1 maddesi kapsamında düzenlenen devlet yardımlarının yasaklanması kavramı bazı ölçütlerde sert, ancak düzerleniş itibariyle değerlendirildiğinde ise oldukça esnek bir görünüm sunmaktadır. Bu yaklaşımın daha açık bir biçimde anlaşılabilmesi için sözkonusu maddenin irdelenmesinde fayda vardır:

Kurucu antlaşma kapsamında devlet yardımı kavramına bakıldığında :

" üye devletler tarafından verilen yardımlar ya da hangi görünüm altında olursa olsun, üye devlet kaynakları aracılığı ile yapılan yardımlar " şeklinde kaleme alındığı görülmektedir. Bu doğrultuda yasaklama kapsamına, geleneksel anlamda devlet yardımı olarak algılanan bütün doğrudan yardım türleri ( sübvansiyon, faizsiz kredi ya da ucuz faizli kredi, vb ) girdiği gibi, güncel ekonomik yaşamın ortaya koyduğu ve ticari ilişkilerde bir avantaj yaratabilecek her tür uygulamayı da düşÃ¼nmek mümkündür. Bu çerçevede yardım kavramı, üye devletlerin işletmeler adına tesis ettikleri garatilerden, firmalar üstündeki sosyal yüklerin azalytılmasına, güçlükte olan işletmelere sağlanan mali kolaylıklara kadar uzanan genişlikte bir yelpaze içinde şekillenmektedir. Hatta kavram genişletilmiş, doğrudan devlet müdahaleleri olmaksızın, devlet aracılığı ile avantajlı IMF kredilerinin kullandırılması dahi bu çerçeveye sokulmuştur.

92.maddenin 1. paragrafı devlet yardımlarının Ortak Pazar ile bağdaşmaması ya da başka bir ifade ile yasak sayılan devlet yardımları kavramını tanımlarken üç temel unsur sıralamıştır:

o Yardım bazı işletmeleri ya da bazı ürünleri destekler mahiyette olmalıdır. Bu yasaklamadan hareketle neyin yasak kapsamına girmediğinin düşÃ¼nülmesi yoluna gidilirse, sadece bir ya da bir kaç işletmenin yardım kapsamında tutulmayıp, bütün işletmelerin desteklendiği, bir kaç ürün grubunun ayrıcalıklı tutulmadığı haller yasaklanmış devlet yardımı kapsamına girmeyecektir. Bir başka deyişle ekonominin bütününün desteklenmesi sözkonusu olduğunda ortada yasaklanmış nitelikte bir devlet yardımı kalmamaktadır. Ayrıca devletlerin sosyal amaçlı desteklerini de ortada bir işletme olmadığı oranda yasaklama kapsamına sokmamak gereği ortaya çıkmaktadır.

o Yardım rekabeti bozmalı ya da bozma tehdidi taşımalıdır. Devlet yardımının yasaklı kapsamına girmesi için piyasada rekabeti bozucu bir etkinin ortaya çıkması gerekir. Sözkonusu piyasa ise iki seviyede düşÃ¼nülmelidir. Rekabet bozulması gerek bir ülkenin kendi iç pazarında yeralan üreticiler arasında, gerekse Birlik üye devletlerinin kendi aralarındaki piyasa ilişkilerinde ortaya çıkabilir. Ancak her iki durumda da bir rekabet bozulması gereği öngörülmüş olup, rekabetin bozulmadığı hallerdeki devlet yardımlarının yasak kapsamına düşmeyeceği açıktır.

o Yardım üye devletler arasındaki ticareti etkilemelidir. Bu çerçevede kurucu antlaşma metni ile ilk aşamada hedef alınan yardımın, özellikle üye devletlerin diğer Birlik üyesi devletlere yönelik verdikleri ihracat teşvikleri olduğu açıkça görülmektedir. Bunun yanı sıra, üye devletlerin diğer üye devletlerden yapılan ithalatı kısıtlayıcı nitelikte sonuca yol açan tür yardımlarında yasaklama kapsamına sokulmaları da sökonusudur.

Bu doğrultuda Komisyon'un yayımladığı bir Karar'da, örneğin bir üye devlette tek bir faaliyet sektörünhe verilen ve hedefi bu sektörün araştırma ve rasyonelleştirilmesine katkıda bulunmak olan bir yardımın, bir diğer üye devlette yerleşik bulunan işletmelerin zararına olarak, kendi ulusal işletmelerinin rekabet yeteneğini arttırması halinde, bu yardımların 92. madde 1. paragraf anlamında yasak kabul edilen yardımlar kapsamına girdiği sonucuna varılmıştır.

3.2.1. Devlet Yardımlarının Yasaklamasına Getirilen İstisnalar

AET kurucu antlaşması kapsamında devlet yardımları konusunun düzenlenmesinin esnek bir görünüm sunduğuna daha önce değinilmişti.

AET kurucu antlaşmasının 92 maddesinin 2. ve 3. paragrafları aşağıdaki şeklide düzenlenmiştir:

92/2. Ortak Pazarla şunlar bağdaşır:

a) Ãœrünlerin kaynağına bağlı olarak bir ayrıcalık yapılmamak koşuluyla tüketicilere verilen sosyal nitelikteki yardımlar.

b) Doğal afetler ya da öteki olağanüstü olaylar tarafından ortaya çıkan zararları kapatmaya ayrılan yardımlar.

c) Almanya'nın bölünmesinden etkilenen Federal Almanya Cumhuriyeti'nin bazı bölgelerinin ekonomisine, bu bölünmeden doğan ekonomik dezavantajları gidermek için gerekli olduğu ölçüde yapılan yardımlar.

92/3- Şunlar Ortak Pazarla bağdaşır sayılabilir:

a) Yaşam düzeyi anormal derecede düşÃ¼k olan ya da önemli bir işşsizliğin hüküm sürdüğü bölgeler ekonomisinin kalkınmasını kolaylaştırmaya ayrılan yardımlar.

b) Avrupa'nın ortak yararına olan önemli bir projenin gerçekleştirilmesini kolaylaştırmaya ya da bir üye devlet ekonomisindeki önemli bir bozukluğu düzeltmeye ayrılan yardımlar.

c) Alışveriş koşullarını ortak yarara aykırı olduğu ölçüde bozmadıkça, bazı faaliyetlerin ya da bazı ekonomik bölgelerin kalkınmasını kolaylaştırmaya ayrılan yardımlar. Bununla beraber, işbu Antlaşma'nın üçüncü ülkelere karşı ortak ticaret politikasını belirleyen hükümleri saklı kalmak üzere, yalnızca gümrük korunmasının yokluğunu karşılayabilmek amacıyla 1 Ocak 1957 tarihinde gemi yapımına ilişkin yardımlar gümrük vergilerinin kaldırılasına uygulananlarla aynı koşullar içinde giderek indirilir.

d) Komisyonun önerisi üzerine Konsey'in nitelikli çoğunlukla alacağı kararla belirlenen başkaca yardım kategorileri.

Antlaşmanın yukarıdaki bölümlerinin okunmasından iki ayırım altında toplanabilecek yardım kategorisinin mevcut olduğu sonucuna varılmaktadır. Bunlar:

o Herhangi başka bir işleme gerek kalmaksızın, Ortak Pazar ile bağdaşır nitelikte olanlar;

o Ortak Pazar ile bağdaşabilirliği varsayım olarak kabul edilen yardımlar.

3.2.1.1. Ortak Pazar ile Kayıtsız Olarak Bağdaşan Yardımlar

92.maddenin 2. paragrafında düzenlenen istisnalar kapsamına giren devlet yardımları kategorileri münhasıran üye devletlerin yetki ve keyfiyetine tabi yardımlar görünümündedir. Bu kategoride yeralan yardımların verilebilmesi için Komisyon'dan ön-izin alınması koşulu getirilmemiştir. Komisyon yardım verilmesi prosedürüne, sadece yardımı veren üye devletin istisna koşullarını doğru olarak yorumlayıp yorumlamadığı ölçüde dahil edilmiştir.

Komisyon bu denetim sonrasında üye devletin yorumunu doğrulamış bulunursa, üye devletin verdiği yardım tamamen meşru gerekçelere dayanan bir yardım görünümünü almaktadır. Ancak Komisyon'un aksi kaanate varması halinde sözkonusu yardımın kaldırılması ya da yürürlüğe girmesinin yasaklanması sözkonusudur.

Bu durumda, Komisyon kararına karşı iligili üye devlete Adalet Divanı'na başvuru hakkı doğar.

92.Maddenin 2. paragrafından kolayca anlaşılabileceği gibi üç yardım kategorisinin Ortak Pazar'daki rekabet olgusunun dışında bırakıldığı görülmektedir.

Bu doğrultuda ilk yardım kategorisinin tüketicilere verilen sosyal nitelikli yardımlar olduğu görülmektedir. Yardımın geçerli sayılabilmesinin temel koşulu tüketilecek ürünün menşeine bağlı herhangi bir muamele ayırımcılığına gidilmemesidir.

Öte yandan bu kategoriye giren yardımın mutlak surette tüketim amacını taşıması ve belirli bir ürün için yapılmış olması gerekmektedir. Aksi takdirde örneğin başka bir ürünün satın alınmasına yol açabilecek şekilde saptırılan bir yardım ya da doğrudan üretim aşaması ile buluşan bir yardımın rekabet kavramı ile bağdaşmayan devlet yardımı görünümüne dönüşmesi ve yasaklama kapsamıra girmesi mümkündür.

İkinci yardım kategorisi olarak doğal afetlerin ya da diğer olağan üstü olayların yol açtığı zararların giderilmesine yönelik devlet yardımları görülmektedir.

Bu noktada temel kriter, zararın telafisine verilen yardımın eşit seviyede olmasıdır. Sonuç olarak verilen yardım meblağının zarardan fazla olması mümkün değildir. Ancak bu tür durumlarda oluşan zararın tam olarak hesaplanabilmesinin imkansızlığı, bu kategorideki yardımları tam olarak ölçebilme imkanını da ortadan kaldırmaktadır.

Bu çatı altında düzenlenen üçüncü grup yardım ise, bugün iki Almanya'nın birleşmesi ile pek anlam ifade etmemesi gerekirken, aksine Maastricht Antlaşması'nda da aynen korunan ve Almanya'nın Doğu Bölgelerinin gelişmesine yönelik yardımlardır. Geçmişte sadece coğrafi izolasyonu gerkçesine bağlı olarak, Batı Berlin'i kapsayan yardımlar ile Saar havzasının Alman ekonomisi ile bütünleşmesinde anlam ifadei etmekte olan bu kategori, şÃ¼phesiz günümüz Alman idaresinin Birlik Hukuku rekabet kurallarına ters düşmeksizin Doğu Almanya'yı kalkındırma girişimlerine büyük bir esneklik kazandırmaktadır.

3.2.1.2. Ortak Pazar ile Bağdaşabilirliği Varsayım Olarak Kabul Edilen Yardımlar

Bu kategoriye giren yardımlar normal koşullarda rekabet hukukunun ruhu ile bağdaşmayan, ancak Komisyon'dan izin alınabilmesi halinde verilen yardım türleridir. Yukarıda sunulan 92/3 Maddesi kapsamında düzenlenen yardımlar içerisine, bir beşinci kategori olarak, Maastricht Antlaşması ile kültürün islahı ve kültür değerlerinin korunması bölümleri de eklenmiştir. Maastricht Antlaşması'nın yürürlüğe girmesinden sonra 92/3 Maddesi'nin (d) bendi (e)bendi şekline dönüşecek, yeni (d) bendi ise şu şekilde okunacaktır:

" d) Ortak çıkara aykırı bir ölçüde Birlik içi ticaret ve rekabet koşullarını değiştirmedikleri sürece, kültürün islahı ve kültür değerlerinin korunmasına yönelik yardımlar "

3.2.2. Komisyon'dan İzin Alma Zorunluluğu ve Komisyon'un Değerlendirme Kriterleri

Bu kategorideki yardımlar doğrudan doğruya üye devletlerin verebilme tekelinde olmadıkları ölçüde, verilmesi kesinlik kazanmadan önce, her kalem için Komisyon'un ön izninin alınmasına bağlıdır.

Komisyon, sözkonusu izinleri verirken aşağıdaki kriterleri gözönüne almaktadır:

o Yardımın değerlendirilmesi Birlik seviyesinde yapılmalıdır. Tamamen ulusal çıkarlar kapsamında bir yapı, Komisyon tarafından AET Antlaşması'nın 92. Maddesi'nin 3. paragrafı uyarınca elinde bulundurduğu değerlendirme yetkisinin kullanılmasına yeterli değildir.

o Yardım sözkonusu projenin gerçekleştirilmesi için gerekli olmalıdır.

o Yardımın yöntemleri, yoğunluğu, süresi, bir üye devletten diğerine güçlüklerin transferi, rekabette ortaya çıkacak bozukluk derecesi, bu izin ile izlenecek hedefin önemi arasında denkser olmalıdır.

Bu genel değerlendirme kriterlerinin yanı sıra, her yardım kendisine özgü yapısı içinde Komisyon değerlendirmelerinde başkaca kriterler ile de karşılaşabilmektedir.

3.2.3. Yardımların Niteliği ve Komisyon Tarafından Düzenlenmesi

AET kurucu Antlaşması'nın 92/3. Maddesi kapsamına giren yardım kategorilerinin okunmasında üç temel gruba izin verilebileceği anlaşılmaktadır. Bunlar:

o Bölgesel Yardımlar,

o Bir Avrupa Projesi'ne ya da ciddi ekonomik güçlüklerin düzeltilmesine katkıda bulunmak üzere yapılan yardımlar,

o Sektörel amaçlı yardımlar.

Bu üç gruba yukarıda yer verildiği gibi Maastricht Antlaşması'nın imzalanmasından sonra bir dördüncü grup olarak:

o Kültürün iyileştirilmesi ve kültür mirasının korunması için verilen yardımlar kaleminin eklenmesi gerekecektir.

Ayrıca kurucu Antlaşma, bu konuda kısıtlayıcı bir bağlayıcıkta olmamaya özen göstererek Bakanlar Konseyi'ni yeni yardım kategorileri oluşturmakla yetkilendirmiştir.

3.2.3.1. Bölgesel Yardımlar

92/3 Maddesi'nin a bendi düzenlendiği şekli ile bu yardımlara, bu bölgede yaşayan insanların yaşam seviyelerinin anormal ölçüde düşÃ¼k olması ya da ciddi bir işsizlik sorununun yaşanması durumunda izin verilmektedir.

Bu verilerden hareket ile, bölgesel yardımları iki kategoride toplamak mümkündür:

o Az gelişmiş bölgeleri hedef alan yardımlar,

o Bazı ekonomik bölgeleri hedef alan yardımlar.

Bölgesel yardımların hukuki rejimine bakıldığında; Komisyon'un temel uğraşı, üye devletler arasında ve bir üye devletin kendi içindeki bölgeleri arasında bir farklılaşma sürecinin başlatılmasına engel olmaktır. komisyon, bu farklılaşmayı engellemek ve dengeli bir gelişmeye olanak sağlamak üzere, bölgesel yardımlar rejimlerini koordine etmek üzere çalışmalarını geliştirmiş ve genel nitelikteki bölgesel yardımlara uygulanacak bir sistem geliştirmiştir.

Nitekim 20 ekim 1971 tarihli " Resolution " bölgesel amaçlı yardımların çerçevesini çizmektedir. AT üye devletlerinin hükümet temsilcileri seviyesinde çıkarılan bu karar doğrultusunda öncelikle Topluluğun bölgesel yardımlar konusuna yaklaşım felsefesine yer verilmiştir. Buna göre; bölgesel yardımlar, bölgesel kalkınma için zorunlu bir aygıt olup, Birlik üye devletlerine gerek bir ülkenin, gerekse Topluluğun değişik bölgeleri arasında dengeli bir büyümeyi sağlayacak bir bölgesel politikanın anahtarı görünümündedir. Ancak bölgesel yardımların beraberinde getirebileceği aşırı değer artışlarının önüne geçilebilmesi bir seri koordinasyon aygıtının tesisini gerektirmektedir.

Konsey kararının giriş bölümünde yer verilen bu düşÃ¼nceden de hemen anlaşılabileceği gibi, bölgesel yardım kavramına siyasi otoritenin yaklaşımı karşı tavır alıcı nitelikte olmamış, aksine kalkınmanın bir aracı olarak ortaya konulmuştur. Ãœzerinde durulan husus, bölgesel yardım aygıtının kötüye kullanımının ya da aşırı değerlenmeye yol açmasının önüne geçilmesi olup, bu amaç doğrultusunda bir koordinasyonun Birlik seviyesinde tesisi ve yardımların çerçevesi ile ilkelerinin bu koordinasyon çatısı altında düzenlenmesi olmuştur.

Bu doğrultuda, koordinasyonun zaten kendi işlevine bağlı denetim sistemi bir yana bırakılacak olursa, koordinasyon dört temel unsurun bir bütün oluşturduğu temel uğraş alanı halinde biçimlenmiştir. Bunlar:

o tek yoğunluk tavanı,

o saydamlık,

o bölgesel özellik

o bölgesel amaçlı yardımların sektörel yansıması,

olarak düzenlenmiştir.

3.2.3.1.1. Tek Yoğunluk Tavanı

Bölgesel yardımların yoğunluk tavanı, aşağıda belirtilecek yötemlerle hesaplanan net sübvansiyona eşit bir şekilde saptanmış, temel hedef olarak Birlikteki merkezi bölgelerdeki yardım seviyesini mümkün olduğu ölçüde düşÃ¼rmek olmuştur. Bu çerçevede bölgesel yardım başlığı altında verilebilecek yardımlar açılan istihdam sayısı ile sabit yatırım maliyeti fonksiyonu olarak belirlenmiştir. Bu doğrultuda Topluluğun en sanayileşmiş bölgeleri ya da merkez bölgeleri için tavan sabit yatırım maliyetini yaklaşık %20'si ile ya da 3500 ECU ile sınırlanmıştır. Ancak istisnai olarak bu oranın %25'e yükselebileceği de kabul edilmiştir.

Ancak tek yoğunluk tavanı sadece bir ilke-oran niteliğindedir. Zira daha öncede belirtildiği gibi, amaç merkezi bölgelerdeki yardımların seviyesini mümkün olduğunca düşÃ¼rmek, öte yandan seçilen yoğunluk tavanının bu bölgelerin gerekliliklerine ve sorunlarına cevap getirebilecek özellikte olmasinı sağlamaktır. Bu nedenle de sözkonusu tavanın uygulamasinda gerekli esneklik bırakılmıştır.

Bununla birlikte tek yoğunluk tavanının saptanması, yardımların bütün merkez bölgelerdeki yardımları doğrulamasına yetmemektedir. Sadece sosyo-ekonomik konumları yardım alması için hak kazandıran bölgeler ya da bu bölgeler için açıkça tanımlanmış ve sınırlandırılmış alanlar bu yardımlardan yararlanabilir.

Bu tavan bir üst sınır niteliğinde olup, bu sınırın altında üye devletler yardımlarının yoğunluğunu bölgelerin sosyo-ekonomik niteliklerine ve gerektiğinde sektörel gözlemlere bağlı olarak yönlendrme imkanına sahiptirler.

Bu tavandan sapılmasının arzulanması halinde uygun gerekçeleri ile birlikte durumun Komisyon'a bildirilmesi gerekmektedir. Komisyon bu bildirim üstünde gerek münferit bir konu hakkında, gerekse bir bölgede ortaya çıkabilecek özel ya da acil sorunların halli için tavandan sapılmasına izin verebilir.