TÜRKİYE ve AVRUPA BİRLİĞİ’nde DEVLET YARDIMLARININ İZLENMESİ VE DENETLENMESİ HAKKINDA KANUNLAR ÜZERİNE GÖRÜŞ VE ÖNERİLER

5.Sonuç: Devlet Yardımlarının İzlenmesi ve Denetimi Ãœzerine Temel İlkeler

Yeni ihdas edilecek devlet yardımları rejiminin AB ve uluslararası norm ve kriterlerine uygun olması gerekmektedir.

Türkiye kalkınma modelini, ekonomik ve sosyal yapılanmasını Avrupa Birliği sistemlerine uyumlaştırma yönünde yenileme hareketine dayandırma konusunda ulusal tercihini açıkça ortaya koymuş bir ülkedir. Bu genel amaç doğrultusunda, gerek Türkiye-AT ortaklık ilişkisini düzenleyen temel kaynaklar olarak Ankara Anlaşması, Katma Protokol ve 1/95 Sayılı OKK’dan kaynaklanan yükümlülüklerinin gereği olarak, gerek Türkiye’nin tam üye olma sürecinde aday ülke sıfatıyla yüklendiği yükümlülüklerin gereği olarak, Türkiye’nin devlet yardımları rejimini AB norm ve kriterlerine uygun hale getirmesi bir zorunluluk haline gelmiş bulunmaktadır. Nitekim Ulusal Program ile bu alandaki yükümlülükleri bir kez daha teyit etmektedir. Ayrıca 21. yy ekonomilerinin dinamiğini serbest piyasa ekonomisi ve parlamenter demokrasi ilkelerinin oluşturması, Türkiye’nin devlet yardımları rejimini AB norm ve kriterlerine uygun hale getirmesini sürdürebilir bir kalkınma için olmazsa olmaz kuralı haline dönüştürmüştür. Öte yandan bu uyum ile Türkiye tarafı olduğu DTÖ Anlaşması çerçevesindeki devlet yardımlarına ilişkin tüm yükümlülüklerini de yerine getirmiş olacaktır. Devlet yardımları rejiminin sözü edilen uluslararası standartlara ulaştırılması doğrudan yabancı sermaye yatırımlarını hızlandıracağı gibi, Türkiye’de gerçek anlamda bir rekabetçi piyasa ekonomisinin oluşmasına yardımcı olacaktır. Rekabetçi yapıya kavuşan teşebbüslerin uluslararası piyasalarda da rekabete girebilmeleri sağlanabilecektir.

1. Bu amaç ile oluşturulacak yeni devlet yardımları rejiminin amacı ulusal devlet yardımları sistemi içerisinde mevcut düzenleme ve uygulama işlevlerine ek olarak bir izleme ve denetim işlevinin oluşturulması ve bunun esaslarının belirlenmesi olmalıdır. Ayrıca devlet yardımlarının mali ve idari özerkliği bulunan bir kurum tarafından denetlenmesi gerekmektedir.

AB norm ve kriterlerine uygun bir devlet yardımları rejiminin kurulabilmesi, sistemde mevcut düzenleme ve uygulama işlevlerinin yanı sıra etkin izleme ve denetleme fonksiyonlarının bulunmasına bağlıdır.

Uluslararası gelişmeler izleme ve denetleme fonksiyonlarını ifa eden kurumların mali ve idari özerkliği bulunan bir yapıya sahip olması gerektiğini göstermektedir. Buradaki temel amacın siyasi otoritenin baskılarından arındırılmış bir sisteme vücut vermek olduğu görülmektedir. Özellikle de devlet yardımları gibi siyasi erkin her an ilgi alanında bulunan bir konunun izlenme ve denetim görevini üstlenen birimin kendi mali imkanları ile görev ifa edebilen ve hizmet birimlerini kendi usulleri ile oluşturabilen bir yapıda kurulmuş olması denetim işleminin etkin bir biçimde gerçekleştirilmesini sağlayacaktır.

2. Devlet yardımlarına ilişkin yasama, uygulama ve denetim fonksiyonlarının ayrı olduğundan bu fonksiyonları ifa eden birimlerin birbirinden ayrı kurumlar olması zorunludur.

Devlet yardımlarının düzenleme biriminin diğer bir deyişle TBMM’nin ya da Hükümetlerin Türkiye’nin uluslararası taahhütleri doğrultusunda çerçeve düzenlemeleri yapacakları düşÃ¼nüldüğünde uygulama birimlerinin bu esaslar doğrultusunda bugüne kadar olduğu gibi devlet yardımlarının hayati fonksiyonunu gerçekleştireceği kuşkusuzdur. Ancak devlet yardımlarının düzenli akışının sağlayan uygulama birimlerinin dışında bu birimler ile hiçbir kurumsal bağı olmayan diğer bir birim tarafından izlenmesi ve denetlenmesi yardımların etkin olarak uygulanmasını sağlayacaktır.

3. Bu fonksiyonlardan düzenleme fonksiyonunu üstlenen kurumun uygulama ve denetleme fonksiyonlarını yürüten kurumların görüşlerini de alması AB uygulamalarına uygun düşecektir.

Her yeni yasama çalışması sırasında düzenleyici kurumun uygulama ve denetleme birimlerinin görüşlerine başvurması uluslararası normlarda devlet yardımlarının düzenlenebilmesi için gereklidir.

4. Devlet Yardımlarının denetimi için idari ve mali özerkliği bulunan Rekabet Kurumu görevlendirilmelidir. Esasen Türkiye AB tam üye olmayı hedeflediğinden ve tam üyelik gerçekleştiğinde bu denetimin AB Komisyonu’na geçeceği düşÃ¼nüldüğünde geçici nitelikte yeni bir kurum ihdas etmenin ülke kaynaklarını israf etmek anlamı taşıyacağı kuşkusuzdur.

Devlet yardımlarının izlenmesi ve denetlenmesi görevi idari ve mali özerkliği bulunan bir kurum tarafından yerine getirilmelidir. Bu amaca ulaşmak için yeni bir kurum ihdas edilebilir ya da bu yapıda mevcut bir kurum bu işlevi gerçekleştirebilir. Nitekim halihazırdaki idari örgütlenmede bu yapıda kurulmuş ve dört buçuk yıldır görev gören Rekabet Kurumu mevcuttur. Esas itibariyle piyasaları izleyerek rekabeti kısıtlayıcı her türlü eylemi önleme amacıyla geniş yetkiler ile donatılmış bu kurumun söz konusu işlev ile görevlendirilmesi doğru olacaktır. AB uygulamalarında da rekabet otoritesi devlet yardımlarının izlenmesi ve denetlenmesi işlevini görmektedir. Ayrıca Rekabet Kurulu yasasından kaynaklanan yetkisi ile siyasi erke rekabet politikaları ile ilgili olarak görüş verme yeteneğini haiz bir kuruluştur. Böylelikle bu yeni görevi yadırgaması olası değildir. Öte yandan Türkiye’nin yakın bir gelecekte AB üyesi olması durumunda bu denetimlerin Komisyon’un Rekabet Genel Müdürlüğü tarafından yapılacağı göz önünde bulundurulduğunda sınırlı bir süre için yeni bir kurum ihdas etmenin ülke kaynaklarını israf etmek anlamı taşıyacağı kuşkusuzdur. Mevcut kaliteli uzman personeli ve fiziki koşulları yeterli gözüken bu kurumun devlet yardımlarını izleme ve denetleme işlevini yerine getirmesi amaca ve ihtiyaca uygun düşmektedir.

5. Devlet yardımlarının denetimi üzerine yapılacak düzenlemenin 1/95 Sayılı OKK’ın 34 üncü maddesinde vazedilen hususları maddi olarak ihtiva etmesi gerekmektedir.

Devlet yardımlarının denetlenmesi ve gereğinde rekabeti bozucu etkisi bulunan tasarrufların iptal edilebilmesi için, ne türde yardımların yasak olduğu, ne tür yardımların ise mümkün ya da izin verilebilir türde olduğu 1/95 Sayılı OKK’nın ilgili 34 üncü maddesinden esinlenerek yasada belirlenmelidir. Böylece izleme ve denetleme görevini üstlenecek kurumu güçlendirmek ve bu kurumun görevini tartışmalara yol açmayacak biçimde yerine getirmesini sağlamak mümkün olacaktır.

6. Devlet yardımlarının düzenlenmesine ilişkin denetim kavramından ön denetim ve işlem sonrası denetim anlaşılmalıdır. Ön denetim ile amaçlanan devlet yardımları ile ilgili her türlü düzenlemenin kanun ile belirlenen genel kriterlere uygunluğunun sağlanmasıdır. Devlet Yardımları ile ilgili her türlü düzenleyici işlemlerin ve idari düzenlemelerin ve sair idari işlemlerin yürürlüğe konmadan önce denetlenmesidir. İşlem sonrası denetim azımsanabilir (de minimis) devlet yardımları dışında kalan tüm devlet yardımlarının yararlananların bildirimi marifetiyle denetlenmesini kapsamalıdır.

Devlet yardımlarının izlenmesi ve denetlenmesi iki aşamalı bir işlevi kapsamaktadır. Öncelikle söz konusu yardım programının Kanun’da vazedilen hususlar ile çelişmediğinin ön denetim safhasında belirlenmesi ve onaylanması gerekmektedir. İşlem sonrası denetim ise de minimis eşiğinin altında kalan yardımların hariç olarak bildirim marifetiyle denetlenmesini ve onaylanmasını sağlayacaktır. Bu yöntemin yararı denetleyici kuruma gelebilecek şikayetlerin ve bunların akabinde açılması zorunlu soruşturmaların önlenmesidir. Öte yandan yasaklanan yardımların yapılması durumunda bunların geri alınması söz konusu olduğundan ilgili kurumun kararları hayata geçirilmiş projelerde büyük tartışmalara yol açacaktır. Bazı durumlarda da geri dönüşÃ¼ hemen hemen mümkün olmayacaktır. Bu bakımdan işlem sonrası onay teşebbüslerin hukuki güvenceye kavuşturulmasını sağlayacaktır. Öte yandan izin verilebilir nitelikteki yardımların teşebbüsler açısından ileri dönemlerde sorun yaratmaması bakımından denetleme birimi tarafından izin sonrasında uygulanması ayrı bir hukuki güvencedir.

7. AB’nin Devlet Yardımları alanında belirli sektörler için öngördüğü özel kurallar hariç olmak üzere yeni oluşturulacak devlet yardımları rejimi tüm sektörlerdeki devlet yardımlarını kapsamalıdır.

Devlet yardımlarının denetlenmesi ve izlenmesi üzerine yasalaşacak düzenlemenin tarım ve balıkçılık hariç olmak üzere tüm sektörleri kapsamalıdır. AB uygulaması da bu yöndedir. Ayrıca tarım rejimi DTÖ ve diğer uluslararası anlaşmalarda ayrı yer bulan bir alandır. Öte yandan denetim ve izlemenin hizmet sektörünü kapsamaması başkaca sorunlar yaratabilecektir. Örneğin bir teşebbüsün hizmet sektöründe elde ettiği denetime tabi olmayan bir teşvik sonucu elde etmiş olduğu avantajı sanayi sektöründeki faaliyetine kaydırması ve orada kullanması sonucu bir piyasada elde etmiş olduğu gücü ile diğer piyasayı bozmasına neden olabilecektir. Ayrıca da çok yakın tarihte Gümrük Birliği’nin hizmetler sektörünü de kapsayacağı düşÃ¼nüldüğünde yeni düzenlemenin belirli sektörler için öngördüğü özel kurallar dışında tüm sektörleri kapsaması gerekmektedir. Ayrıca belirli devlet yardımları için AB uygulamasında mevcut bulunan düzenlemelerin izleme ve denetim biriminin tebliğleri ile düzenlenmesi gerekmektedir.

8. Azımsanabilir (de minimis) devlet yardımlarının denetim mekanizmasının dışında bırakılması gerekmektedir.

Devlet yardımlarının denetlenmesi ve izlenmesi serbest piyasa ekonomisinin etkin rekabet ortamı içerisinde çalışması için gereklidir. Ancak belirli bir eşiğin altındaki devlet yardımlarının etkin rekabeti bozacak bir etkisinin bulunduğu düşÃ¼nülemez. Nitekim AB uygulamalarında belirli bir eşiğin altındaki (100.000 Euro) yardımların denetim dışında bırakıldığı görülmektedir. Bu konuda Birliğin de minimis Tüzüğü mevcuttur. Türkiye’de de yürürlüğü konulacak yeni kanunda benzer bir düzenlemenin yapılması gerekmektedir. Kanun de minimis eşiği koyma yetkisini izleme ve denetleme birimine vermeli ve bu birim eşik tespitini tebliğler ile düzenlemelidir. Eşik tespitinde Türkiye’nin kendine özgü şartlarının dikkate alınması zorunludur.

9. Yasa’nın denetleme ve izleme işlevlerinde uygulanacak usulün etkin, şeffaf ve önceden belirli sürelere bağlanması gerekmektedir.

Devlet yardımlarının denetlenmesi ve izlenmesinin temel amacı ekonominin dengelerini bozan müdahalelerin sürdürebilir kalkınmanın sağlanmasında aksaklıklara yol açmasının önlenmesidir. Bu bakımdan denetim usulüne ilişkin kuralların etkin bir biçimde düzenlenmesi, ticari sırların saklanması kaydı ile özellikle şeffaf olması ve belirli süreler içerisinde konunun sonuçlandırılması gerekmektedir. AB uygulamasında izin süresi 60 günü aşamamaktadır. Ayrıca soruşturma süresi de 18 ayı geçmemektedir. Kararlar şeffaflığın sağlanması bakımından ATRG’de yayımlanmaktadır. Etkin denetim için yerinde inceleme ve bilgi isteme şeklinde güçlü yetkiler denetim ve izleme birimine sağlanmıştır. Türkiye’de de bu hususların yasa içerisinde belirlenmesi sistemin güvenilirliğini sağlayacaktır.

10. Devlet yardımlarının izlenmesi, denetlenmesi kadar önemli bir etkinliktir. Dolayısıyla, çıkarılacak olan yasada bu konu önemine uygun biçimde düzenlenmelidir.

Devlet yardımlarının izlenmesi hem denetlenmeyi etkin kılmak bakımından, hem de Türkiye’de yapılmakta bulunan devlet yardımlarının envanterinin çıkartılması ve güncelleştirilmesi bakımından önem taşımaktadır. Bu önemi dolayısıyla izlemenin çıkarılacak olan Kanun’da etkili bir biçimde yapılmasını sağlayacak ve bu amaçla izleme ve denetleme biriminin diğer kamu kuruluşları ile koordineli bir biçimde çalışmasına imkan verecek ayrıntılı düzenlemelerin yer alması sağlanmalıdır.