TÜRKİYE ve AVRUPA BİRLİĞİ’nde DEVLET YARDIMLARININ İZLENMESİ VE DENETLENMESİ HAKKINDA KANUNLAR ÜZERİNE GÖRÜŞ VE ÖNERİLER

2.2. Rekabet Hukuku ve Devlet Yardımlarının İlişkisi ve Öngörülen Usul

Gümrük Birliği kapsamında genelde rekabet kurallarının ve devlet yardımlarının işleyişine yönelik düzenlemeler OKK’nın 35, 36, 37 ve 38 inci maddelerinin konusunu oluşturmaktadır. Bu doğrultuda 35 inci madde rekabete aykırı bir fiilin ortaya çıkması, yani doğrudan teşebbüs davranışlarının, hakim durumun kötüye kullanılmasının ve doğrudan devlet yardımlarının yol açabileceği bir rekabet ihlalinin hangi kriterler esas alınarak değerlendirileceğini göstermektedir. Bu çerçevede, OKK düzenlemeleri ile AT kurucu Antlaşması’nın rekabete ilişkin düzenlemeleri arasında tam bir paralellik kurulduğu, ve öncelikle söz konusu Antlaşma’nın 85, 86 ve 92 nci maddelerine atıfta bulunulduğu görülmektedir. Ancak, 35 inci madde kapsamında Türkiye açısından çok büyük bir iş yükünü beraberinde getiren olgu, madde ile ayrıca Birlik ikincil hukukuna gönderme yapılmış olmasıdır. Bu durumda Türkiye açısından sadece birincil hukuk seviyesinde değer ifade eden AT kurucu Antlaşması maddeleri değil, aynı zamanda bu birincil hukukun yaşama geçirilmesini sağlayan tüm Birlik tasarruflarının da dikkate alınması zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Yapılan düzenlemeler gereği, bu tasarrufların aynen alınıp Türkiye’de yürürlüğe konulması söz konusu olmamakla birlikte, bu tasarruflarda belirlenen bütün esaslar, Türkiye açısından yürürlüğe koyma aşamasında dikkate alınması zorunlu kriterler olarak gözükmektedir.

36 ıncı madde, Türkiye ile AT arasında devlet yardımları konusu da dahil olmak üzere rekabete ilişkin konularda yapılacak işbirliğinde uyulması gereken bazı kuralları düzenlemek üzere yazılmıştır. Bu bağlamda iş ve meslek sırlarına saygının getirdiği kısıtlamalar esas olarak düzenlenmiştir.

37 inci madde ise, Gümrük Birliği’nin devlet yardımları da dahil olmak üzere rekabet kurallarının yürürlüğe konulmasında büyük önem arz eden ve hemen yukarıda kısaca açıklanılmasına çalışılan 35 inci maddenin yürürlüğe konulması ile ilgili düzenlemeleri esasa bağlamakta ve ayrıca bu düzenlemeler yürürlüğe konulana kadar geçecek süre içinde dikkate alınması gereken kriterlerle ilgili yöntemleri açıklığa kavuşturmaktadır. 35 inci madde de belirtildiği gibi, bu kuralların AT açısından bir yenilik getirmeyeceği, AT’nin mevcut kurallarının esas alınarak hazırlanacağıdır. Bu çerçevede gerek AT kurucu Antlaşması’nın 85, 86 ve 92 nci maddeleri anlamında AT’nin birincil hukukunun, gerekse bunların uygulanmasını sağlayan ikincil hukukunun dikkate alınacağının altını yeniden çizmekte yarar bulunmaktadır.

Ayrıca mezkur madde Birlikte mevcut bulunan ve Türkiye’de de kurulan rekabet makamının rolünün belirlemesidir. Bu doğrultuda özellikle ilgili rekabet makamlarının görev alanlarının tayini ve nihayet birbirleri ile olan ilişkilerinin tanımlanması gerekecektir. Devlet yardımları ile ilgili olarak, hem Türkiye’nin, hem de AB’nin taraf oldukları DTÖ Sübvansiyonlar Kodu hükümlerine atıfta bulunulmuş, bu Kodla düzenlenen usuller aracılığı ile çıkabilecek sorunların çözümü amaçlanmıştır.

Yapılan bütün bu düzenlemelere karşın tatminkar bir çözüme ulaşılamaması, yani ihtilaf doğması halinde başvurulacak yöntemler konusu ise 38 inci maddenin ilgi alanını oluşturmaktadır. Bu tür bir ihtilaf halinde, öncelikle bir istişare süreci ve konunun karşılıklı istişare kapsamında çözümü yollarının araştırılması, bu sürecin işlememesi durumunda ise tek taraflı önlem alma yetkisinin düzenlenmesi söz konusudur. Doğal olarak bu durum ihtilafların makul kalıplar içinde çözümü mümkün olmadığı ölçüde başvurulabilecek son yol olarak değerlendirilmelidir. Esas itibarı ile tek taraflı olarak alınabilecek önlemlerin sınırının da yine madde içinde çizildiği görülmektedir. Buna göre başvurulması gereken önlem ya da önlemlerin, Gümrük Birliği’nin işleyişini en az aksatacak önlem olması gerekmektedir. Öte yandan çıkabilecek bir ihtilafın devlet yardımları ile ilgili olması halinde, yine atıfta bulunulan mekanizma, DTÖ çerçevesinde konu ile ilgili düzenleyici kurallardır.

2.3. Mevzuat Uyumu ve İhtilafların Çözümü Bağlamında Devlet Yardımlarının Düzenlenmesi

Devlet yardımları konusunun nasıl uygulanacağı, Türkiye’nin Birlik mevzuatına uyumunun yöntemlerini çizen 39 uncu madde içinde geniş bir şekilde ele alınmıştır. Bu doğrultuda öncelikle karşılaşılan özellik, tekstil/hazır giyim sektörü ile ilgili olarak devlet yardımları konusundaki Birlik sistemine uyumun derhal yapılması gerektiğidir. Tekstil ve hazır giyimin dışında kalan sektörlerde ise yapılacak uyum için Ortaklık Konseyi Kararı’nın yürürlüğe girmesinden itibaren iki yıl tanınmıştır. Öte yandan yapılacak uyumun ardından Birlik içinde ortaya çıkabilecek değişikliklere uyum için ise, değişikliğin bildiriminden itibaren Türkiye’ye bir yıl tanınması söz konusudur. Bunun yanı sıra geliştirilen mekanizma ise, Birlikle üye devletlerin kendi aralarında geliştirdiğinin paralelinde bir mekanizmadır. Bu çerçevede, Türkiye Birliğe mevcut ve uygulamaya koymayı düşÃ¼ndüğü bütün yardım rejimlerini bildirecek, bunlar Birlik Komisyonu tarafından incelemeye alınacaktır. Bu çerçevede Komisyon’un yetkisi, Türkiye tarafından verilmesi öngörülen ve bir Birlik üye devleti tarafından verilmesi halinde reddedilebilecek olan yardımlara karşı itiraz etmektir. İtiraz sonucunda geçecek otuz günlük süre içinde, Türkiye’nin yardım rejimini değiştirmemekte ısrar etmesi ya da Birlik kanadının itirazına karşı görüş içinde kalmaya devam etmesi hallerinde, konu taraflardan birisinin isteği üzerine, yine OKK'nın maddeleri içinde düzenlenmiş olan tahkim mekanizmasına götürülebilecektir. Bir üye devlet tarafından yapılan ve Türkiye'nin uygun olmadığı kanaatine vardığı yardımlar için ise, konunun Ortaklık Konseyi nezdine getirilmesi, üç ay süre ile bir çözüm bulunamaması halinde ise Ortaklık Konseyi kararı ile AT Adalet Divanı’na gidilmesi söz konusu olacaktır.

Son olarak üzerinde durulması gereken bir nokta da, 39 uncu maddenin f paragrafında belirtilen 12 milyon ECU kıstasıdır. Doğrudan bir işletmeye yönelik olarak yapılan ve bildirim zorunluluğu bulunan yardımların maddenin düzenlemesi uyarınca 12 milyon ECU’yü aşacak yardımlar olduğu, dolayısı ile bu tutarın altında kalan yardımlar için herhangi bir bildirime gerek olmadığı sonucu çıkmaktadır. Türkiye ile Birlik arasında karşılıklı bilgi teatisinin düzenlenmesi, gerek 39 uncu maddenin 3 üncü paragrafının, gerekse 40 ıncı maddenin konularını oluşturmaktadır. 39 uncu maddenin 3 üncü paragrafı kapsamında, işletmelerin yasak davranışları ile ilgili rekabet hukukuna ilişkin değişikliklerin, ayrıca bu mevzuat uyarınca yapılan uygulamalar hakkında karşılıklı olarak bilgi verilmesini düzenlemektedir. Maddenin yazımından anlaşılabildiği şekli ile, amaç, Türkiye ile AB’nin uygulayacakları rekabet hukuku düzenlemeleri ve bu düzenlemelerin yaşama geçirilişi arasında bir paralelliğin sağlanması ve bunun sürekli olarak gözetilmesidir.

40 ıncı madde kapsamında ise, AB tarafından alınacak olan ve Türkiye’nin çıkarlarını etkileyecek nitelikteki rekabete ilişkin bütün kararların Türkiye’ye bildirilmesi, ayrıca Türkiye’nin bu konularla ilgili bütün uygulamalar konusunda bilgi talep etme yetkisi düzenlenmiştir.

Ancak yukarıda anılan 90 ıncı maddenin 2. paragrafı, bu uygulamaya yönelik bazı istisnalar da içermektedir. Bu çerçevede genel ekonomi yararına çalışan devlet tekelleri ile vergi tekeli niteliği gösteren idarelere, rekabet hukuku ilkelerinin uygulanması, bunlara verilen asli görevlerin yerine getirilmesini engellemeyecek ölçüde olacaktır. Bir başka yaklaşımla, asli görev tanımı ve bu görevin yerine getirilmesinin gerektirdiği ölçüde devlet yardımlarından yararlanılabilmesi, keza bu idarelerin diğer rekabet ilkelerini kısıtlayıcı davranışlara gidebilmeleri söz konusudur. Bununla birlikte, bu ince ayırımı yapabilmek için her seferinde konularla ilgili olabilecek ikincil hukuk kaynaklarını ve bu bağlamda yer alan ATAD içtihatlarını dikkate alarak yorum geliştirmenin gereği de ortadadır.

Yine 41 inci madde ile tamamlayıcı bir doğrultuda, 42 nci madde içinde de ticari nitelik gösteren devlet tekellerinin düzenlenmesi yoluna gidilmiş ve bu çerçevede Gümrük Birliği’nin temel kurallarından bir tanesi olan ayırım yapmama ilkesi ön plana çıkartılmıştır. Buna göre, Gümrük Birliği’nin son döneminin başlamasının ardından iki yılın geçmesinin ardından, ticari devlet tekellerinin varlığı, malların üretimi ve pazarlanması koşulları itibarı ile Türk vatandaşları ile Birlik vatandaşları arasında bir ayırımcılık yapılmayacak şekilde düzenlenecektir.

3. Ulusal Program Kapsamında Devlet Yardımlarının Konumu

3.1. Türkiye’de Devlet Yardımlarının Mevcut Durumu

Türkiye’de devlet yardımları alanında birbirinden bağımsız olarak faaliyet gösteren bir çok kurum ve kuruluş bulunmaktadır. Yatırım yardımları esas itibarıyla Hazine Müsteşarlığınca uygulanmaktadır. Yatırımlarda devlet yardımları uygulamaları halen birden çok karar ve tebliğde yer alan usul ve esaslara göre yürütülmektedir. Yatırımlarda Devlet Yardımları Sisteminin ana dayanağı, halen yürürlükte olan 25.3.1998 tarihli Yatırımlarda Devlet Yardımları ve Yatırımları Teşvik Fonu Hakkında 23.02.1998 tarihli ve 98/10755 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile 6.5.1998 tarihli Yatırımlarda Devlet Yardımları ve Yatırımları ve Teşvik Fonu Esasları Hakkında Kararın Uygulanmasına ilişkin 98/1 No’lu Tebliğ çerçevesinde yürütülmektedir.

Yatırımlarda devlet yardımları sistemine dahil mevzuattan Genel Destek Sistemi (98/10755 sayılı Karar) ve KOBİ Destek Sistemi ülke bazında uygulanan genel nitelikli destek sistemleridir. Bu sistemlerde bölgesel farklılıklar sadece desteklerin yoğunluğunu etkilemektedir. Diğer uygulamalar ise, sadece belirli bölgeleri kapsayan sistemlerden oluşmaktadır (Doğu ve Güneydoğu Anadolu illeri, depremden zarar görmüş iller gibi).

İhracat destekleri olarak yapılan yardımlar ise AB’nin “yatay yardımlarâ€� başlığı altında topladığı nitelikteki yardımlardan oluşmakta ve esas itibarıyla Dış Ticaret Müsteşarlığınca yürütülmektedir. İhracat kredisi ve sigortası uygulamaları ise Eximbank tarafından yapılmaktadır. Ayrıca KOBİ sayılan firmalara Halk Bankası tarafından kredi verilmektedir.

AB Hukuku, devlet yardımlarına, rekabeti ve ticareti olumsuz yönde etkilemediği ve Birliğin tümünün çıkarına olduğu durumlarda cevaz veren bir yapı arz etmektedir. Dolayısıyla yardım esasta “yasakâ€� olup, istisnai durumlarda onay alınmaktadır. Söz konusu istisnai durumlar ise Topluluğu kuran Antlaşmada sayılmıştır. Bunlar elbette GATT Sübvansiyonlar Anlaşmasına da uygun kurallardır. Bu konudaki AB Hukuku, Antlaşmadaki temel kurallar dışında, bir dizi tüzük, direktif ve kararlardan, içtihat kararlarından ve hayli kapsamlı bir ikincil mevzuattan (Komisyon genelgeleri) oluşmaktadır. Komisyon bu mevzuat ile üye devletlerin yardım uygulamalarını kontrol etmekte ve izlemektedir. Devlet Yardımları, Topluluk bütçesinden yapılan yardımlar gibi, aynı bölgesel esasa dayanmaktadır. Uygulanan sistem, NUTs (nomenclature of statistical territorial units) adı verilen coğrafi bazda tespit edilmiş kalkınmışlık kriterleri esası üzerine kuruludur. Bu kriterlere göre coğrafi ünitelerin gelişmişlik düzeyleri belirlenmekte ve yardım seviyeleri buna göre ayarlanmaktadır. Türkiye, 1/95 Sayılı OKK hükümleri gereği olarak beş yıl boyunca en az gelişmişlik düzeyinde sayılmıştır. Dolayısıyla yukarıda sayılan yardımları azami düzeylerde uygulayabilecektir. Kaldı ki, mevcut mevzuatın objektif kriterleri bazında değerlendirildiğinde de durum değişmemekte ve Türkiye en ziyade müsaadeye mahzar olma konumunu elde edebilmektedir. Bununla birlikte, mevcut mevzuat hüküm ve kriterlerinin Türkiye’ye cari olabilmesi için ivedilikle yukarıda adı geçen bölgesel yardım mevzuat ve tekniklerinin (NUTs) uyumlaştırılmasına ihtiyaç bulunmaktadır.

Türkiye ayrıca AB’nin hassas sektörlerinde yardımları kısıtlayıcı ve/veya yasaklayıcı hükümleri içeren mevzuatı da uygulamak durumundadır. Öte yandan yatay nitelikli yardımlarla ilgili mevzuat halihazırda AB mevzuatına geniş ölçüde uyumlu hale getirilmiştir.

Türkiye bir yandan uyguladığı yardımları AB kurallarına uygun hale getirirken, öte yandan Komisyonun “izleme ve denetimâ€� (monitoring and notification) ihtiyacını karşılayabilecek şekilde yeniden organize olmak durumundadır.

Rekabet ve devlet yardımları ile ilgili tüm yasal düzenlemeler (ikincil mevzuat dahil) ve mevcut uygulama kuralları ülkemiz açısından bağlayıcı bulunmaktadır. Söz konusu mevzuat, esas itibarıyla, yardımın Komisyon’a bildirim usulleri, AB’de geliştirilen rekabeti bozmayan yardım türleri, bölgesel yardım eşikleri, özel kurallara tabi hassas sektörler, yardım yoğunlukları, azımsanabilir yardım tutarları (de minimis) gibi konulara ait yasal düzenlemeler ve yatay yardım mevzuatı ile kamu kesiminden KİT ve özel sektöre aktarılan kaynakların saydamlığım sağlamayı amaçlayan düzenlemelerden oluşmaktadır.

Türkiye’de ise devlet yardımları alanında ana sorumlu kuruluşlar Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı ve Eximbank’tır. Ayrıca, bu hususta mevzuat gereği görev verilmiş olan Bakanlıklar, kurum ve kuruluşlar ile bankalar (İller Bankası gibi) da yetkili olabilmektedir.

Yatırımlarda devlet yardımları alanında müktesebata uyum sağlamak açısından AB tarafından bu konuda alınan kararların, konuların ve/veya kriterlerin yerli mevzuatın içine yerleştirilmesi diğer bir deyişle birebir üstlenilmesiyle uyum sorununun çözülmesi mümkün görülmemektedir. Bu sorunların çözümü aşamasında ortaya çıkması muhtemel idari ve teknik sıkıntıların aşılabilmesi ve sürecin kısaltılabilmesi açısından teknik düzeyde ortak çalışmalar yapılması gerekecektir. Bu manada AB’den ekonomik ve sosyal açıdan oldukça farklı bir yapıya sahip olan Türkiye’nin devlet yardımları sistemine AB’de kullanılan devlet yardımları enstrümanlarının (bölgesel ve sektörel tercih kriterleri, KOBİ tanımı, yardım tavanları ve gerekçeleri gibi) yerleştirilmesi ve uyarlanabilmesi için teknik düzeyde ortak çalışma imkanları sağlanmalıdır.

Diğer taraftan, devlet yardımları uygulamalarını yürüten birimlerin organizasyonu açısından da AB Ãœyesi Ãœlkeler ile Türkiye arasında idari yapıdan kaynaklanan sistem farklılıkları bulunmaktadır. AB’de yardım uygulamaları AB fonları, Merkezi Hükümet ve yerel idarelerce yürütülürken Türkiye’de bu uygulamalar tamamen Merkezi Hükümet tarafından yapılmaktadır. Ayrıca, uyum sağlanması gereken mevzuat sadece uygulama kriterlerini kapsamamaktadır. Devlet yardımları uygulama birimlerinin mevcut uygulamalarının denetimi, takibi ve sonuçlarının değerlendirilmesine yönelik AB tarafından talep edilen bilgilerin temini açısından idari anlamda yeniden yapılanması gerekebilecektir.

Türkiye’de devlet yardımı politikalarının belirlenmesi, koordinasyonu ve denetlenmesi, AB kurallarına göre eksiklikleri ve yapılması gerekenler, uygulamalar arasında koordinasyonun temini, AB rekabet politikalarına uygunluk ve uygulamaların takibi ve sonuçlarının değerlendirilmesine yönelik yeni yapılanmaların oluşturulması gerekmektedir.