TÜRKİYE ve AVRUPA BİRLİĞİ’nde DEVLET YARDIMLARININ İZLENMESİ VE DENETLENMESİ HAKKINDA KANUNLAR ÜZERİNE GÖRÜŞ VE ÖNERİLER

2. Gümrük Birliği Çerçevesinde Devlet Yardımları Mevzuatının ve Uygulamasının Uyumlaştırma Yükümlülüğü

2.1. Devlet Yardımları ile Doğrudan İlgili Hükümler

Gümrük Birliği çerçevesinde devlet yardımları konusunun düzenlendiği temel madde OKK’nın 34 üncü maddesidir. AT kurucu Antlaşması’nın 92. maddesinden esinlenilerek ve hemen hemen aynı metin dikkate alınarak düzenlenmiş olan OKK’nın 34 üncü maddesine göre, normal koşullarda bazı teşebbüslere ya da teşebbüs ayırımı yapılmaksızın bazı ürünlerin desteklenmesine yapılan ve Türkiye ile Birlik arasındaki ticarete yönelik bütün devlet yardımları yasak kategorisine girmektedir.

Konuya genel bir rekabet yaklaşımı içinde bakıldığında, gerçekten, verilen yardımlarla rekabet genel prensipleri arasında açık bir çelişkiye işaret etmek gerekmektedir. Bu bağlamda, bazı işletmelerin, normal koşullarda ekonomik yaşamdan verimsiz iş görme alışkanlıklarından ötürü çekilmeleri gerekirken, yapılan devlet yardımları gerekçesi ile, suni olarak ekonomik faaliyetlerini sürdürmekte, bu şekli ile bir yandan pazar koşullarının optimal üretici sayısını ve üretici davranış tipini belirlemesi gerekirken, bu olgunun gelişmesine teşkil ettikleri kötü emsaller nedeni ile ulaşılmasına imkan tanımamaktadırlar. Keza rekabetin temel hedefleri arasında yer alan optimal kaynak kullanımı gerçekleşmemekte, yine rekabetin nihai amaçlarından olan tüketicinin bol ve ucuz mal arasında tercih yapma imkanı ortadan kaldırılmaktadır. Öte yandan konuya bazı ürün kategorilerinin desteklenmesi genel yaklaşımı içinde değinildiğinde, ülke ekonomik gerçeklerinin işaret etmediği üretim sahalarına suni olarak sürüklenmek söz konusu olabilmekte, normal koşullarda pahalıya üretilen bu ürünler, devletin sübvansiyonları nedeni ile piyasa ekonomisinin belirlediği koşulların dışında üretilmeye devam etmektedir.

Türkiye ile AB arasında devlet yardımlarının düzenlenmesi konusu Katma Protokol’ün yazıldığı tarihten itibaren, yukarıdaki değerlendirmelerin konusunu oluşturmuş, normal koşullarda yasak kapsamına giren devlet yardımları konusunda Türkiye’ye bir istisna tanımak üzere Katma Protokol’ün 43 (2) maddesi kaleme alınmıştır. Mezkur madde ile, AT kurucu Antlaşması’nın 92 nci maddesinin 3 (a) paragrafına gönderme yapılarak, Türkiye’nin geçiş dönemi süresince, Birliğin kendi içinde yaptığı değerlendirmelerde devlet yardımlarından yararlandırılmaya devam etmesi gereken az gelişmiş bölge olarak mütalaa edileceği karara bağlanmış, doğal olarak Türkiye ile Birlik arasında, ihracata verilen ve çoğunlukla anti damping prosedürlerinin konusunu oluşturan devlet yardımları hariç, bu konu ile ilgili herhangi bir ihtilaf yaşanmamıştır.

Bununla birlikte, 1/95 sayılı OKK’nın 1 inci maddesinde belirtildiği gibi, Kararın yürürlüğe girmesi ile birlikte, Gümrük Birliği açısından geçiş dönemi sona ererek, Gümrük Birliği’nin son dönemine girilmesi söz konusu olmuştur. Yine Katma Protokol’ün 43 (2) maddesi uyarınca, geçiş döneminin ardından da yukarıdaki istisnai değerlendirmenin uzatılabileceği ihtimaline değinildiği görülmektedir. Bununla birlikte, bugün elimizde olan metin, bu tür bir ihtimali küçük bir istisnanın dışında tam olarak ortadan kaldırmış, Türkiye’nin devlet yardımları itibarı ile aynen bir Birlik üyesi devletmişÃ§esine Komisyon nezdinde sorumlu hale getirilmesine yol açmıştır.

Bu ön değerlendirmenin ardından, Devlet yardımları ile ilgili bazı istisnaların da diğer Birlik üye ülkelerine olduğu gibi Türkiye’ye de tanındığını bu noktada ifade etmek gerekir. Bu çerçevede uygulama itibarı ile devlet yardımı sayılmakla birlikte, devlet yardımları yasaklamasına girmeyen yardım kategorileri şu şekilde düzenlenmiştir:

• ürünlerin menşei itibarı ile ayırım yapılmaksızın münferit tüketicilere verilen sosyal nitelikli yardımlar,
• doğal afetlerin ya da diğer olağanüstü olayların neden olduğu zararları telafi etmeye yönelik yardımlar,
• Federal Alman Cumhuriyeti’nin, Almanya’nın bölünmesinden ötürü zarar gören bazı bölgelerine, bölünmenin yol açtığı ekonomik sorunların telafisi için gerekli olduğu ölçüde verilen yardımlar,
• bu kararın yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık bir süre içinde, Birlik ile Türkiye arasındaki ticaret koşullarını ortak çıkarlarına aykırı olarak etkilememesi kaydı ile, Türkiye’nin en az gelişmiş bölgelerinin ekonomik gelişmesine tahsis edilen yardımlar.

Listenin incelenmesinden de anlaşılabileceği gibi, Gümrük Birliği kapsamında herhangi bir ön izne tabi olmaksızın ve tek taraflı irade ile verilebilecek yardımların sayısı oldukça sınırlı tutulmuştur. Bu yardım kategorilerinin sadece Türkiye açısından değil, diğer bütün Birlik üye devletleri açısından da geçerli olduğu, bu bağlamda karşılıklılık prensibinin geçerli olduğu da inceleme sırasında dikkatlerden uzak tutulmamalıdır.

Bu bağlamda, öncelikle tüketicilere verilebilecek bazı sosyal amaçlı yardımların dile getirildiği görülmektedir. Bu noktada dikkat edilmesi gereken husus, verilecek yardımda menşe itibarı ile, bir ayırımcılık yapılmaması esasının getirilmiş olmasıdır.

İkinci kategoriye giren yardım türü ise açıktır. Bu çerçevede doğal bir afetin olması ya da olağanüstü koşullardan kaynaklanan bir zararın olması gerekmektedir. Bu tür bir durumun karşılanması gayesi ile yapılacak yardımlar, devlet yardımı yasağının dışındadır ve esas itibarı ile de devletin asli görevlerinden bir tanesini oluşturmaktadır.

Üçüncü kategoriye giren yardım türü ise, AT kurucu Antlaşması’nın yazım tarihlerinde temellerini bulan ve günümüzde iki Almanya’nın birleşmesi neticesinde daha da önem kazanan bir yardım kategorisini oluşturmaktadır.

Dördüncü kategoriyi oluşturan yardım türü ise, Ortaklık Konseyi Kararı’nın yürürlüğe girmesinden itibaren geçecek beş yıllık bir geçiş dönemi için düzenlenen bir yardım türü niteliğindedir. Bu bağlamda Türkiye’nin en az gelişmiş bölgelerine yapacağı yardımlara Topluluğun bir itirazının olmayacağı sonucuna varılmaktadır. Ancak bu noktada getirilen bir diğer ölçüt, söz konusu yardımların Türkiye ile AB arasındaki ticareti etkilememesi ölçütüdür.

Bu kendiliğinden izinli sayılan yardımların yanı sıra, bazı yardım türlerinin ise, izinli sayılabilecek yardımlar içinde addedildiği görülmektedir. Maddenin yazılımından açıkça anlaşılmamakla birlikte, bu tür yardımların verilebilmesi için bir ön izine gerek olacağı anlaşılmaktadır. Söz konusu yardımlar, OKK’nın 34 üncü maddenin 3 üncü paragrafında düzenlendiği şekli ile şu şekilde sıralanmıştır:

• Katma Protokol’ün 43 (2) maddesi uyarınca, yaşam seviyesinin anormal şekilde düşÃ¼k olduğu ya da ciddi bir işsizlik bulunduğu bölgelerin ekonomik gelişmesini desteklemek üzere verilen yardımlar,
• Avrupa’nın ortak çıkarlarına hizmet eden bir projenin gerçekleştirilmesi ya da Avrupa Birliği’nun bir üye devletinin ya da Türkiye’nin ekonomisinde ortaya çıkabilecek ciddi bir bozulmanın telafisi için tahsis edilen yardımlar,
• Bu kararın yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık bir süre içinde, Katma Protokol’ün 43 (2) maddesi uyarınca, Gümrük Birliği’nin kurulmasının gerekli hale getirdiği yapısal uyum düzenlemelerine tahsis edilen yardımlar,
• Ortak çıkarlara aykırı olarak Birlik ile Türkiye arasındaki ticaretin koşullarını değiştirmeksizin, bazı faaliyetlerin ya da bazı ekonomik bölgelerin geliştirilmesini kolaylaştırmaya tahsis edilen yardımlar,
• Ortak çıkarlara aykırı olarak Birlik ile Türkiye arasındaki ticaretin koşullarını değiştirmeksizin kültür değerlerinin ve kültür mirasının korunmasına tahsis edilen yardımlar,
• Ortaklık Konseyi Kararı ile belirlenecek diğer yardım türleri.

Bu çerçevede düzenlenen ilk yardım kategorisini, daha önce açıklanmaya çalışılan Katma Protokol’ün 43 (2) maddesine atfedilerek düzenlenen, yaşam seviyesinin anormal ölçüde düşÃ¼k olduğu ya da ciddi istihdam sorunlarının bulunduğu bölgelerin ekonomik kalkınmasına yapılacak yardımların oluşturduğu görülmektedir. Bu durumda daha önce de değinilen Katma Protokol’ün 43 (2) maddesindeki son dönem istisnası açıklamasını bulmaktadır. Bu kategoriye giren yardımlara Türkiye tarafından eskiden olduğu gibi devam edilebilecektir. Ancak bu noktadaki farklılık, eskiden Türkiye’nin bütünü az gelişmiş bölge olarak nitelendirilirken, yeni düzenlemeye göre, Türkiye içindeki az gelişmiş bölgelerin Birlik kriterlerine uygun bir şekilde belirlenmesi gerekmektedir. Birlik bu noktada, Batı standartları ile kıyaslanabilir bölgelerin, istisna kategorisi içinde değerlendirilmesini arzulamamıştır ve bu eğilim Ortaklık Konseyi tarafından da kabul edilmiştir. Bu durumda, bu kategorideki bölgelerin gelecekteki yardım olanaklarından yararlanabilmeleri için büyük önem arz eden, ülke içindeki gelişmiş, az gelişmiş bölge ayırımlarının Birliği de ikna edecek şekilde tanziminin gösterdiği önem ortadadır.

İkinci olarak düzenlenen izin verilebilir yardım kategorisini, Avrupa ortak çıkarları açısından -ve doğal olarak Türkiye’nin de içinde alması gereken- önem gösteren bir projenin gerçekleştirilmesi ya da gerek Avrupa, gerekse Türk ekonomisinde çıkabilecek konjonktürel bir bozulmanın önüne geçilmesi amacı ile verilecek yardımlar oluşturmaktadır. Öte yandan, Avrupa ya da Türk ekonomisinde ciddi bir bozulma olduğu takdirde verilecek yardımların da izinli kategori içinde sıralanması söz konusudur. Bu yaklaşım, özellikle Gümrük Birliği’nin bütün unsurları ile işlemeye başlamasının ardından ortaya çıkabilecek olası güçlükler karşısında Türkiye tarafından, (yine Birlik mali yardımları kullanılarak ya da başka kaynaklardan istifade etmek sureti ile) verilebilecek yardımlar konusu kapsamaktadır. Esasen, üçüncü olarak değinilen izin verilebilir yardım kategorisi, bu noktada ifade edilenleri destekler bir mahiyettedir. Bu çerçevede, Gümrük Birliği’nin başlamasından itibaren, beş yıllık bir geçiş dönemi içinde, Gümrük Birliği’nin kurulmasının gerekli hale getirdiği yapısal uyum düzenlemelerine tahsis edilecek yardımlar konu edilmektedir.

Dördüncü olarak düzenlenen yardım kategorisini, bazı faaliyetlerin ya da bazı ekonomik bölgelerin geliştirilmesini kolaylaştırmayı amaçlayan yardımların oluşturduğu görülmektedir. Bu çerçevede düzenlenen yardımlarla, yukarıda bahsedilen ve herhangi bir izne tabi olmaksızın verilebileceği belirtilen: “bu kararın yürürlüğe girmesinden itibaren beş yıllık bir süre içinde, Birlik ile Türkiye arasındaki ticaret koşullarını ortak çıkarlarına aykırı olarak etkilememesi kaydı ile, Türkiye’nin en az gelişmiş bölgelerinin ekonomik gelişmesine tahsis edilen yardımlarâ€� arasında ilk bakışta bir paralellik kurmak olasıdır.

Ancak yine dikkat edileceği gibi, izne tabi olmaksızın verilebilecek bu yardım türü, sınırlı bir süre için düzenlenmiştir. Yani, Gümrük Birliği’nin son döneminin başlamasından itibaren 5 inci yılın sonunda, artık bu maddeye atıfla her türlü yardımı vermek olanağı Türk Devlet İdaresi’nin keyfiyetinden çıkmaktadır. İkinci olarak getirilen ek ise, bazı faaliyetlerin de devlet yardımlarından yararlandırılabilmesi şeklindedir. Bu çerçevede faaliyet kavramı da yeterince açık olmamakla birlikte, her türlü ekonomik faaliyeti bu kavram altında değerlendirmek olası görülmektedir. Ancak bu genişlemelerin iki tane önemli kısıtı olduğunun da yeniden vurgulanmasında yarar bulunmaktadır. İlk kısıt, şÃ¼phesiz, bu yardım kategorisi için AB’nin ön iznine başvurulacak olmasıdır. İkinci kısıt ise, Türkiye ile Birlik arasındaki ticaretin etkilenmemesi koşulunun getirilmiş olmasından kaynaklanmaktadır. şÃ¼phesiz ticaretin etkilenip etkilenmediğinin belirlenmesi, ister istemez bazı sübjektif yaklaşımları sürekli gündeme getirebilecektir.

İzin verilebilir yardım kategorisi içinde beşinci olarak karşılaşılan yardım türü, kültür değerlerinin ve kültür mirasının korunmasına yönelik olarak tahsis edilen yardımların ifade edildiği görülmektedir.