Türkiye’de Devlet Yardımları ve AB Müktesebatına Uyum

Ceyda TABAK
TÃœSİAD Rekabet Çalışma Grubu

I. Mevzuat Açısından Türkiye’de Mevcut Durumu

Türkiye'de devlet yardımları alanında birbirinden bağımsız olarak faaliyet gösteren bir çok kurum ve kuruluş bulunmaktadır.

Devlet Yardımları alanında sorumlu kuruluşlar Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müsteşarlığı ve Eximbanktır. Ayrıca, bu hususta mevzuat gereği görev verilmiş olan Bakanlıklar, kurum ve kuruluşlar ile bankalar (İller Bankası gibi) da yetkili olabilmektedir.

1.Yatırım yardımları (yerli ve yabancı) esas itibarıyla Hazine Müsteşarlığınca uygulanmaktadır. Yatırımlarda devlet yardımları uygulamaları halen birden çok karar ve tebliğde yer alan usul ve esaslara göre yürütülmektedir. Yatırımlarda Devlet Yardımları Sisteminin ana dayanağı, halen yürürlükte olan 25.3.1998 tarih ve 23297 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Yatırımlarda Devlet Yardımları ve Yatırımları Teşvik Fonu Hakkında 23.02.1998 tarihli ve 98/10755 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıdır.

Yatırımlarda devlet yardımları sistemine dahil mevzuattan Genel Destek Sistemi (98/10755 sayılı Karar) ve KOBİ Destek Sistemi ülke bazında uygulanan genel nitelikli destek sistemleridir. Bu sistemlerde bölgesel farklılıklar sadece desteklerin yoğunluğunu etkilemektedir. Diğer uygulamalar ise, sadece belirli bölgeleri kapsayan sistemlerden oluşmaktadır (Doğu ve Güneydoğu Anadolu illeri, depremden zarar görmüş iller gibi).

2. İhracat destekleri olarak yapılan yardımlar ise AB’nin “yatay yardımlarâ€� başlığı altında topladığı nitelikteki yardımlardan oluşmakta ve esas itibarıyla Dış Ticaret Müsteşarlığınca yürütülmektedir. İhracat kredisi ve sigortası uygulamaları ise Eximbank tarafından yapılmaktadır. Ayrıca KOBİ sayılan firmalara Halk Bankası tarafından kredi verilmektedir.

II. AB’nin Devlet Yardımları Politikası

AB Hukuku, devlet yardımlarına, rekabeti ve ticareti olumsuz yönde etkilemediği ve Topluluğun tümünün çıkarına olduğu durumlarda cevaz veren bir yapı arz etmektedir. Dolayısıyla yardım esasta “yasakâ€� olup, istisnai durumlarda onay alınmaktadır.

Devlet Yardımlarına ilişkin kurallar Topluluğu Kuran Antlaşma’nın 87-89. maddelerinde düzenlenmiştir. Bu kurallar GATT Sübvansiyonlar Anlaşmasına da uygun kurallardır. Bu konudaki AB Hukuku, Antlaşmadaki temel kurallar dışında, bir dizi tüzük, direktif ve kararlardan, içtihat kararından ve hayli kapsamlı bir ikincil mevzuattan (Komisyon genelgeleri) oluşmaktadır. Söz konusu mevzuat, esas itibarıyla, yardımın Komisyona bildirim prosedürleri, AB'de geliştirilen rekabeti bozmayan yardım türleri, bölgesel yardım eşikleri, özel kurallara tabi hassas sektörler, yardım yoğunlukları, ihmal edilebilir yardım tutarları (de minimis) gibi konulara ait yasal düzenlemeler ve yatay yardım mevzuatı ile kamu kesiminden KİT ve özel sektöre aktarılan kaynakların saydamlığını sağlamayı amaçlayan düzenlemelerden oluşmaktadır.

AB’de yardımlar 3 gruba ayrılmaktadır:

1) Bölgesel kalkınma amaçlı yardımlar:

Bölgesel yardımlar AT Anlaşması md.87/3a ve md. 87/3c kapsamında değerlendirilmektedir.

AB ortalamasına oranla dezavantajlı olan bölgelere md.87/3(a) kapsamındaki yardımların verilebilmesi için AB’nin NUTS II (Nomenclature of statistical territorial units/ İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması) kriterlerine göre değerlendirme yapılmaktadır. Bu çerçevede, satın alma gücü paritesine göre hesaplanan kişi başı GSYH’nın son üç yıl içerisinde AB ortalamasının %75’inden düşÃ¼k olan NUTS II seviyesindeki bölgeler Madde 87/3(a) kapsamında yardımdan yararlanabilir coğrafi alanlardır.

AT Anlaşması md. 87/3(c) kapsamındaki bölgeler ise üye ülkenin ulusal kriterlerine göre oluşturduğu önerisi üzerine Komisyon tarafından belirlenir.

2) Genel amaçlı yardımlar: Yatay Yardımlar
Genel amaçlı yardımlar 6 temel kategoride incelenmektedir:
- Araştırma geliştirme yardımları
- İstihdam yardımı
- Küçük ve orta boy işletmelere verilen yardımlar
- Kurtarma ve yeniden yapılandırma yardımları
- Çevre koruma yardımları
- Eğitim yardımı

3) Spesifik/ sektörel amaçlı yardımlar
AB politikaları çerçevesinde tarım, balıkçılık, motorlu taşıtlar, sentetik elyaf,gemi inşa, ulaştırma tekstil gibi hassas kabul edilen sektörlere ilişkin devlet yardımları hakkında özel kurallar belirlenmiştir.
Komisyon AT Anlaşması md.87-89 düzenlemeleri çerçevesinde üye devletlerin yardım uygulamalarını kontrol etmekte ve izlemektedir. Dolayısıyla, tahsisi öngörülen tüm devlet yardımlarının öncelikle Komisyon’a bildirilmesi ve Komisyon bildirilen tasarıyla ilgili kararı alıncaya kadar, ilgili işletmelere devlet yardımı sağlanmaması gerekmektedir.

Ancak, Komisyon, KOBİ’lere verilen yardımlar, istihdam yardımları, eğitim yardımı ve de minimis kuralına ilişkin olarak bir dizi grup muafiyet tebliği çıkartmıştır. Sözkonusu tebliğlerdeki şartları karşılayan devlet yardımlarının Komisyon’a bildirilmesine ve Komisyon’dan izin alınmasına gerek yoktur. Bunlar hakkında hazırlanacak bir bildirinin 20 gün içinde Komisyon’a verilmesi yeterlidir. 3 yıllık bir süreçte 100.000 Euro’yu geçmeyen devlet yardımlarına ilişkin olan de minimis tebliğinde belirlenen şartları yerine getiren yardımlar için sözkonusu bildiriye dahi gerek yoktur.

III. AB Müktesebatına Uyum İçin Yapılması Gerekenler

Türkiye bir taraftan Gümrük Birliğini tesis eden 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı ile diğer taraftan Ulusal Program ile AB mevzuatına uygun bir devlet yardımları rejimi benimseme ve uygulama yükümlülüğünü üstlenmiş bulunmaktadır.
Sözkonusu uyumun sağlanası için devlet yardımı uygulamalarıyla ilgili mevzuatta yapılması gerekenler aşağıdaki şekilde özetlenebilir:

1. Devlet Yardımları uygulamasının birden çok bağımsız birim tarafından yürütülmesi dolayısıyla uygulama mevzuatı da ayrı ayrı çıkartılmaktadır. Bu nedenle, aynı konuda destekler içeren değişik mevzuatın bir araya getirilmesi ve yardım politikalarının birbirine uyumlu ve tamamlayıcı mahiyette olması gerekmektedir.

2. Teşvik uygulamalarının ve sistemin tümünün AB’nin NUTs esasına dayalı bölgesel mevzuatı zeminine oturtulması zorunludur. Devlet Yardımları, Topluluk bütçesinden yapılan yardımlar gibi, aynı bölgesel esasa dayanmaktadır. Uygulanan sistem, NUTs (nomenclature of statistical territorial units) adı verilen coğrafi bazda tespit edilmiş kalkınmışlık kriterleri esası üzerine kuruludur. Bu kriterlere göre coğrafi ünitelerin gelişmişlik düzeyleri belirlenmekte ve yardım seviyeleri buna göre ayarlanmaktadır. Türkiye, 1/95 sayılı OKK hükümleri gereği olarak beş yıl boyunca (bu süre uzatılabilecektir) en az gelişmişlik düzeyinde sayılmıştır. Dolayısıyla yukarıda sayılan yardımları azami düzeylerde uygulayabilecektir. Kaldı ki, mevcut mevzuatın objektif kriterleri bazında değerlendirildiğinde de durum değişmemekte ve Türkiye en ziyade müsaadeye mazhar olma konumunu elde edebilmektedir. Bununla birlikte, mevcut mevzuat hüküm ve kriterlerinin Türkiye’ye cari olabilmesi için ivedilikle yukarıda adı geçen bölgesel yardım mevzuat ve tekniklerinin (NUTs) uyumlaştırılmasına ihtiyaç bulunmaktadır. Türkiye’nin bu konudaki mevcut uygulamaları da coğrafi esasa dayanmakla birlikte istatistiki coğrafi birimler, kriterler ve hesaplama teknikleri bakımından geniş bir uyum çalışması gereklidir.

Bu sistemin yerleştirilmesi sadece devlet yardımları uygulamaları için değil, ilerde Topluluk bütçesinden alınacak fonlar için de gereklidir. Dolayısıyla, bölgesel yapının yansıra, sektörel uygulamalar, ihmal edilebilir devlet yardımları "de minimis kuralı" yanında KOBİ’lere yönelik uygulamalar ile sosyal amaçlı uygulamaların AB Müktesebatında yer alan sistematik çerçevesinde yeniden ele alınması gerekmektedir.

3. Devlet yardımları uygulamalarını yürüten birimlerin organizasyonu açısından AB Ãœyesi Ãœlkeler ile Türkiye arasında idari yapıdan kaynaklanan sistem farklılıkları bulunmaktadır. AB'de yardım uygulamaları AB Fonları, üye devletlerin merkezi idareleri ve yerel idarelerce yürütülmekte, ancak Komisyon, üye devletlerdeki tüm yardım programı uygulamalarını bildirim ve onay safhasından başlayarak, programın neticelenme safhasına kadar izlemektedir. Dolayısıyla üye devletlerde Komisyonu bu şekilde daimi olarak bilgilendirecek bir örgüte, bir başka deyişle milli düzeyde oluşturulacak bir Devlet Yardımları İzleme ve Denetleme Kurumuna (National State Aid Monitoring Authority) ihtiyaç bulunmaktadır. Bu kurumun görevi, devlet yardımı uygulamalarının AB müktesebatında yer alan kriterlere uygunluğunu değerlendirmek olacaktır.

Böylece, Komisyon izleme ve denetim işlevini bu kuruluşu muhatap alarak sürdürebilecektir. Türkiye'de bu uygulamalar tamamen merkezi idare tarafından yapılmaktadır. Buradan hareketle görülmektedir ki, uyum sağlanması gereken mevzuat sadece uygulama kriterlerini kapsamamaktadır. Devlet yardımları uygulama birimlerinin mevcut uygulamalarının kontrolü, takibi ve sonuçlarının değerlendirilmesine yönelik AB tarafından talep edilen bilgilerin temini açısından idari anlamda yeniden yapılanma gereklidir.

Oluşturulacak organ ya da kurum, devlet yardımları konusunda AB ile yürütülecek çalışmalarda mevzuat ve uygulama sonuçlarıyla ilgili gerekli bildirimlerin yapılması, bilgilendirme ve karşılıklı soruların yanıtlanmasında aktif olarak görev alacak, devlet yardımlarına yönelik GATT/DTÖ gibi uluslararası anlaşmalara, AB'de geçerli kural ve ilkelere uygunluğu sağlayacak, ülkemizin çıkarları doğrultusunda gerekli devlet yardımları politikasının oluşturulmasına katkı yapacak, uygulamaya yönelik yasal düzenlemelerin hazırlanmasında rol oynayacak ve uygulama sonuçlarını değerlendirecektir.

4. Türkiye ayrıca AB’nin hassas sektörlerinde yardımları kısıtlayıcı ve/veya yasaklayıcı hükümleri içeren mevzuatı da uygulamak durumundadır.

5. “Yatayâ€� nitelikli yardımlarla ilgili mevzuatımız halihazırda AB mevzuatına geniş ölçüde uyumlu hale getirilmiştir.

6. Devlet yardımları alanında müktesebata uyum sağlamak açısından AB mevzuatının yerli mevzuatın içine yerleştirilmesi diğer bir deyişle bire bir üstlenilmesiyle uyum sorununun çözülmesi mümkün görülmemektedir. Bu sorunların çözümü aşamasında ortaya çıkması muhtemel idari ve teknik sıkıntıların aşılabilmesi ve sürecin kısaltılabilmesi açısından teknik düzeyde ortak çalışmalar yapılması gerekecektir. Bölgesel esası getiren NUTs sistemine geçiş çalışmaları, yukarıda sorumlu kuruluş başlığı altında sayılan tüm kuruluşların ortak çalışmasını zaruri kılmaktadır. Öte yandan, AB'den ekonomik ve sosyal açıdan oldukça farklı bir yapıya sahip olan Türkiye'nin devlet yardımları sistemine, AB'de kullanılan devlet yardımları enstrümanlarının (bölgesel ve sektörel tercih kriterleri, KOBİ tanımı, yardım tavanları ve gerekçeleri gibi) yerleştirilmesi ve uyarlanabilmesi için teknik düzeyde AB ile ortak çalışma imkanları yaratılmalıdır.