Devlet Yardımları ve Komisyon’un Yaklaşımı:
Vaka İncelemesi “Mercedes-Benzâ€�

M. Fevzi TOKSOY
ESC Consulting

AB Komisyonu’nun iktisadi alandaki faaliyetlerinin en önemli ayağını Topluluk Rekabet Politikası’nın oluşturduğu şÃ¼phesizdir. Bu faaliyetlerin temelinde ise, Antlaşma’da da Topluluğun temel iktisadi prensibi olarak belirtilen “rekabetin kısıtlanmadığı açık bir pazar ekonomisiâ€�’nin kusursuz bir şekilde hayata geçirilmesi hedefi yatmakta .

Bu hedef doğrultusunda şekillenen Topluluk rekabet politikasının ana unsurlarından biri de devlet yardımlarının kontrolüdür. Nitekim, Topluluk kapsamında kontrolsüz ve kuralsız olarak verilen devlet yardımlarının, kaynakların etkin dağılımını -iç pazarın oluşumunu tehdit edebilecek boyutlarda- engelleyeceği ve doğal olarak rekabeti kısıtlayıcı etkiler doğuracağı açıktır. Gerçekten de, kontrolsüz bir şekilde verilen devlet yardımları bir taraftan ekonomiyi gizli gizli tembelleştirip zayıflatırken, diğer taraftan da teşebbüslerin faaliyetlerini etkinleştirme eğilimini ve isteğini olumsuz yönde etkilemekte. Bu da bir anlamda, kaynaklarını etkin olarak değerlendiremeyen teşebbüslerin, kendilerinden daha etkin diğer teşebbüsler sayesinde ayakta kalması sonucunu doğurmakta. Avrupa Birliği ve Avrupa Ekonomik Alanı’nda geçerli devlet yardımı kontrol sistemi ise bu olumsuzlukların önüne geçmeyi amaçlamakta.

Devlet yardımlarının kontrolü ve takibinin tek amacının AB sanayisinin rekabet gücünü arttırmak olmadığı da açıktır. Güçlü bir kontrol mekanizmasının Birlik’teki bölgesel farklılıkları en aza indireceği ve devlet kaynaklarının Birlik boyutundaki dağılımını adilleştireceği açıktır. Avrupa Birliği’nde işgücünün dolaşım oranının düşÃ¼klüğü, bölgesel kutuplaşma ve bu kutuplaşmanın yaratacağı ekonomik ve (dolayısıyla) sosyal olumsuzlukları da beraberinde getirmekte. Bu kapsamda, devlet yardımlarının takibi ve kontrolü ile, bu bölgesel farklılıkların yaratacağı istikrarsızlıkların önlenmesine de çalışılmaktadır.

Tüm bu amaçlara ulaşılabilmesi için devlet yardımlarının hem üye ülkeler hem de Birlik kapsamında şeffaflık ilkesi dahilinde izlenmesi ve takip edilmesi gerekmekte. Bu husus, yardım mekanizmalarının etkinliklerinin tespit edilebilmesi açısından da önem taşımaktadır.

Aşağıda incelenen vaka ile, Komisyon’un devlet yardımlarını kontrol ve değerlendirme esaslarını içeren pratik bir uygulama sunulması amaçlanmaktadır.

Mercedes-Benz Vakası

1992 yılının Ocak ayında Komisyon, Alman Özelleştirme İdaresi (Treuhandsanstalt, THA) tarafından Mercedes-Benz (MB) firmasının “Birleşmeâ€�den sonra Almanya’ya katılan bölgelerdeki ve özellikle Brandenburg bölgesindeki yatırımlarına yönelik yapılan teşvikleri Amsterdam Antlaşması’nın 88 (2) (AET Kurucu Antlaşması’nın 93 (2)) maddesi uyarınca soruşturma altına alır .

Komisyon aşağıda sıralanan sebeplerden dolayı yapılan devlet yardımlarının mevzuata aykırı olduğunu iddia eder:

- Yardım planı Antlaşma’nın 88 (3) maddesinde öngörülen şartlara aykırı bir şekilde Komisyon’a bildirilmiş olup hesaplamalarda hatalara yol açmıştır,

- Avrupa kamyon pazarında büyük bir kapasite artışına yol açacak bu yoğunluktaki bir devlet yardımı, anılan pazarda rekabetin bozulması sonucunu doğurabilir,

- Alman Özelleştirme İdaresi Treuhandanstalt tarafından, bölgenin yapısal ve ekonomik sorunları göz önünde bulundurulduğunda göreceli olarak yüksek yoğunluklu bir bölgesel yardım ve dolaylı yatırım imkanı ile birlikte geçici bir işletme yardımı yapıldığını ortaya koymaya yönelik olarak çok açık bir delil bulunamamış olsa da, Komisyon, yardımların toplam yoğunluğunun dengesizlik yaratacak şekilde yüksek ve Topluluk’ta Otomotiv Endüstrisine Yapılan Devlet Yardımları’na ilişkin Çerçeve’ye aykırı olduğu kanaatini taşımaktaydı.

Bu süreç içerisinde Komisyon anılan devlet yardımının Alman makamları tarafından Komisyon’un onayı alınmadan serbest bırakıldığını tespit eder ve vakanın tamamını “bildirilmemişâ€� olarak nitelendirir.

Devlet yardımına konu yatırımın iki aşamada gerçekleşmesi planlanmaktaydı. İlk aşamada, Fahrzeugbau- und Fahrzeugtechnik Beteiligungsgesellschaft (FBG) holding şirketi altında THA tarafından eski Doğu Alman IFA-Kombinat Nutzfahrzeuge (Birleşme’den önce Demokratik Almanya’da kamyon üretiminden sorumlu olan teşebbüs) teşebbüsünün özelleştirilmesi, Nutzfahrzeuge Ludwigsfelde (NL) adında bir üretim şirketinin kurulması ve Entwicklungsgesellschaft fuer Kraftfahrzeugtechnik (EGL) adında bir geliştirme şirketinin kurulması planlanmaktaydı. FBG’nin tüm hisselerine başlangıçta tamamen THA sahip olacaktı ancak 1992 yılında Mercedes-Benz bu hisselerin % 25’lik bir kısmını devralır ve aynı grup bünyesindeki NL ile yapılan montaj anlaşması uyarınca NL 1994 yılına kadar Mercedes-Benz için hafif kamyon montajı yapmayı taahüt eder.

İkinci aşama ise, 1994 yılında kapanacak olan NL’nin yerine Mercedes Benz tarafından LN1 ve LN 2 model kamyonların üretilmesi amacıyla Ludwigsfelde yakınlarındaki Ahrensdorf’ta bir üretim tesisi kurulmasını kapsamaktaydı.

Ancak, hafif ve orta büyüklükteki kamyon ve van pazarının beklenenden daha daralması neticesinde Mercedes-Benz yeni üretim tesisi kurmaktan vazgeçer ve mavcut Ludwigsfelde montaj tesisi ile devam etme kararı alır. Bu arada, THA ile yaptığı bir anlaşma neticesinde bu tesisin kalan hisselerine de sahip olur.

Komisyon, önüne gelen bir vakayı değerlendirirken öncelikle Ãœye Ãœlke makamlarının yapmış oldukları yardımların hangilerinin devlet yardımı sınıfına girdiklerini ve bunların Antlaşma’nın 87 maddesi kapsamına girip girmedikleri hususunu inceler. Bu yaklaşımla Komisyon, Mercedes-Benz vakasında yapılan devlet yardımlarının 132,8 milyon Alman Markı’na ulaştığını tespit etmiştir.

Bu devlet yardımlarının Mercedes-Benz’e bölgede yapacağı yatırımlara ilişkin olarak mali avantajlar sağlayacağı ve bu avantajların da Birliğin motorlu taşıt üreticileri arasında rekabeti bozacağı açıktır. Diğer taraftan, Birlik içerisindeki motorlu taşıt ticaretinin yoğunluğu dikkate alındığında, bu yardımların Ãœye Ãœlkeler arasındaki ticareti de etkileyeceği kaçınılmazdır. Bu kapsamdaki devlet yardımlarının Antlaşma’nın 87 (1) maddesi ve Avrupa Ekonomik Alanı Antlaşması’nın 61 (1) maddesi kapsamına gireceği açıktır.

Alman Hükümeti ise, Ludwigsfelde’de Mercedes-Benz tarafından yapılan yapılan yatırımlara ilişkin olarak firmaya vermiş olduğu yatırım teşviki ve zarar telafisine yönelik ödemeleri Antlaşma’nın 88 (3) maddesi hükümleri uyarınca bildirmeyerek aynı maddeyi ihlal etmiştir. Komisyon’un tespitine göre, FBG’ye doğrudan ödenen 8,9 milyon DM ve 9,08 milyon DM’nin yanında NL firması da THA’dan 100 milyon DM yatırım kredisi ve kayıplarını telafi için ise 80,7 DM avans ödeme alır. Tüm bu yardımlar Komisyon’a bildirilmemiş, dolayısıyla kanunlara aykırı olarak verildiği kabul edilmiş ve soruşturma başlatılmıştır.

Antlaşma’nın 88 (2) maddesi uyarınca açılan soruşturma akabinde Almanya soruşturmanın sonuna kadar bu hususa ilişkin olarak devlet yardımlarını dondurduğunu açıklar. Ancak diğer taraftan da ilk savunma olarak Almanya, bu yardımlara ilişkin olarak Antlaşma’nın 87 nci maddesindeki muafiyetlerin uygulanması gerektiğini iddia eder. Bu kapsamda, Almanya’nın bölünmesinden sonra Federal Almanya’nın bazı bölgelerinin olumsuz etkilenmesi sebebiyle 87 (2) (c) maddesinin, işsizliğin yüksek ve hayat standartlarının düşÃ¼k olduğu bölgeler için 87 (3) (a) maddesinin ve son olarak da, bir Ãœye Devlet’in ekonomisindeki bozukluğu düzeltmek amacına yönelik olarak da 87 (3) (b) maddesinin çalışktırılması gerektiği vurgulanır.

Ancak 87 (3) (b) maddesinin Almanya’ya uygulanamayacağı açıktır. Komisyon, birleşmenin Almanya açısından bazı zorluklar yarattığını kabuletmekle birlikte, bu olumsuzlukların en azından bu şekilde dar kapsamlı bir yardım ile aşılmasının mümkün olamayacağı gerekçesiyle bu savı kabul etmemiştir. Nitekim, Komisyon bir Ãœye Devletin ekonomisindeki zorlukların aşılmasına yönelik son örnek kararını 1991 yılında Yunan hükümetinin özelleştirme hareketini onayladığında vermiş bulunmaktaydı. Komisyon’un bu kararı, Almanya’nın durumundan farklı olarak, Yunan ekonomisinin topyekün yeniden yapılandırılmasına yönelik 4 Mart 1991 tarihli 91/136/EEC sayılı Konsey Kararı’nın bir parçası olarak değerlendirmişti.

Komisyon Antlaşma’nın 87 (2) (c) maddesindeki muafiyetin de dar anlamda değerlendirilmesi gerektiğini bildirerek bölgede yaşanan sorunların 87 (3) (a) ve (c) maddelerindeki muafiyetler (belirli ekonomik faaliyetlerin veya bölgelerin kalkınmasını hızlandırmaya yönelik yardımlar) ve, yardım konusu ilgili ürün dikkate alındığında, Motorlu Taşıt Sanayine yapılan devlet yardımlarına ilişkin Topluluk Çerçevesi kapsamında değerlendirilmesi gerektiğine karar verir.

Almanya’nın birleşmesinden sonra Ludwigsfelde’deki kamyon üretimi verimli olmaktan çıkar. Ancak, bölgedeki üretimi bir şekilde sürdürebilmek gayretiyle THA ve Mercedes Benz, NL ve EGL ortak girişimlerini kurarlar ve yeni ve modern bir üretim tesisi kurulana kadar mevcut fabrikanın modernize edilmesi hususunda mutabakata varırlar. Ancak böyle bir yeniden yapılandırmanın, hiçbir bağımsız girişimcinin karşılama riskini göze alamayacağı büyük yatırımlar gerektireceği ve üretimin ilk yıllarında büyük işletme zararları ortaya koyacağı şÃ¼phesizdir. Bu durumda Komisyon hem Alman yetkili kurumlarınca sağlanan bölgesel yatırım yardımını, hem de, Ludwigsfelde’deki kamyon üretiminin uzun vadede karlı bir yatırıma dönüştürülebilmesi çabaları kapsamında THA tarafından sağlanan yatırım yardımları ve zararın telafisine yönelik katkıları dikkate alır ve, bu yardımların da, “zor durumdaki firmaların yeniden yapılandırılması ve kurtarılmasına yönelik açıklayıcı metinâ€� kapsamında yeniden yapılandırma yardımları olarak değerlendirilmeleri gerektiği kararına varır.

Topluluk kuralları uyarınca, yeniden yapılandırmaya ilişkin devlet yardımları ancak bu yardımların Topluluk çıkarlarına hizmet etmesi durumunda onaylanmakta. Bunun için yardımın; (i) firmanın uzun dönemde verimli ve sağlıklı işleyişini güvence altına alan ve gerçekçi bir yeniden yapılandırma planına dayandırılması, (ii) rekabeti engellememesi ve (iii) yeniden yapılandırma maliyetleri ve faydalarıyla orantılı olması gerekmekte. Son olarak ise, firmanın Komisyon’un onay verdiği yardım planına eksiksiz olarak uyması gerekmekte.

Bu durumda, öncelikle bölgedeki sosyal dengeler açısından, verim oranının Topluluk ortalamalarının çok altında olması ve yarattığı 1200 doğrudan iş ve birçok dolaylı iş alanı değerlendirildiğinde, NL’nin faaliyetlerine devam etmesinin Topluluğun çıkarlarına hizmet ettiği tartışılamaz.

Yapılan devlet yardımının firmanın uzun dönemde verimli ve sağlıklı işleyişini güvence altına alan ve gerçekçi bir yeniden yapılandırma planına dayandırılıp dayandırılmadığını tespite ilişkin olarak Komisyon FBG, NL ve EGL’nin iş planını ve finansal tahminlerini inceler ve önceki IFA kamyon fabrikasının verimini ve sağlıklı işleyişini güvence altına alacağı kanaatine ulaşır. Ortak girişim mevcut fabrikanın yeniden yapılandırılması amacıyla toplam 239,9 DM yatırım yapmıştır. Fabrika binasının günümüz standartlarına kavuşturulması, modern kamyon üretimine yönelik makina ve teçhizat alınması ve boya ünitelerinin inşası neticesinde NL son derece modern bir tesis halini almıştır. 1995 yılında eklenen yeni montaj hattı ve yeni boya üniteleriyle, tesis tamamen kendine yeter konuma getirilir.

MB ve THA’nın yeniden yapılandırmaya yönelik bu çabaları neticesinde, üretim -daha önce Komisyon’a sunulan finansal raporlarda belirtildiği gibi- 1995 yılının sonunda verimli hale gelir.

Yapılan devlet yardımının rekabet üzerinde yaratabileceği olumsuzlukları değerlendiren Komisyon, sektörde yaşanan kapasite fazlasına değinerek, yeniden yapılandırma planının yapılan yardımla orantılı bir şekilde ilgili pazardaki kapasitenin azalmasına yardımcı olması gerektiği sonucuna varır.

Yapılan yatırım dikkate alındığında ise NL’nin modernizasonu neticesinde üretim kapasitesi 35.000’den 18.000’e düşecektir. Bu durumda Komisyon, yardımın rekabet üzerinde olumsuz bir etki yaratmayacağı kanısına varır.

Yardımın değerlendirilmesindeki temel kriterlerden biri de yardımın yeniden yapılandırma fayda ve maliyetleriyle orantılı olmasıdır. Bu noktada Komisyon, yatırım konusu tesislerdeki en yeni teknolojinin dahi modern bir üretim yapılmasına imkan vermeyecek nitelikte olduğunu ve kapsamlı bir yenilemenin kaçınılmaz olduğunu müşahade eder.

Yapılan yardımların miktarlarını göz önünde bulunduran Komisyon, THA’nın 25,72 milyon DM tutarındaki doğrudan katılımı ve 39,8 milyon DM tutarındaki makina ve teçhizat yenilenmesine yönelik yardımlarının tesisin modernize edilmesi için kaçınılmaz olduğuna karar verir.

THA’nın 58,8 milyon DM tutarındaki zararların telafisine yönelik doğrudan katılımını ise Komisyon olumlu değerlendirerek, hiçbir bağımsız yatırımcının işletme zararlarını göz önüne alarak ekonomik verimliliği çok düşÃ¼k olan böyle bir tesise yatırım yapmayacağını belirtir. Nitekim, yardımın bu kısmı THA’nın özelleştirme planının en önemli ayağını oluşturmaktaydı. Komisyon da, THA’nın bu tesisi ekonomiye kazandırmaktaki rolünü onaylar ve THA’nın NL’nin zararlarına ilişkin yapmış olduğu yardımın gereken seviyede ve mümkün olan asgari sınırda tutulduğunu kabul etmiştir.

Sonuç olarak, Komisyon toplam 124,32 milyon DM tutarındaki yardımı onaylar. Komisyon’un en önemli kriter olarak ele aldığı yatırımın kapasite fazlasına etkisi bu karara ulaşmasında önemli rol oynar. Nitekim, yatırımlardan önceki yıllık 35.000 adet üretimin yatırım sonrasında 18.000 adede düşmesi, Komisyon’un gözünde, yapılan yatırımların ve bağlantılı yardımların Topluluk boyutunda amacına ulaştığının göstergesidir. Bu değerlendirme, Komisyon’un daha önceki yeniden yapılandırma vakalardaki yaklaşımı ile uyum içerisindedir. Bu vakalarda , yardımın toplam yeniden yapılandırma maliyeti içerisindeki payının yatırım sonucunda ortaya çıkan kapasite indirim oranına eşit veya yakın olması durumunda yeniden yapılandırma yardımının yeniden yapılandırma çalışmalarıyla orantılı olduğu kabul edilmekteydi. Mevcut vakada yardım oranı (% 51,8) kapasite indirim oranını (% 48,6) çok az miktarda geçmekteydi. Bu fark, yatırım bölgesinin içerisinde bulunduğu ekonomik ve sosyal şartlar göz önünde bulundurularak Komisyon tarafından gözardı edilmiştir.

Yapılan yardımları her aşamasında değerlendiren Komisyon FBG’ye verilen yeniden yapılandırma desteklerinin amacına uygun olduğu kanaatine varır. Ancak, Komisyon bağımsız bir değerleme şirketine yaptırdığı çalışma neticesinde Mercedes Benz tarafından THA hisseleri için verilen miktarın gerçek değerinin altında olduğunu, ve dolayısıyla da devlet yardımı kapsamında değerlendirilmesi gerektiğini tespit eder.

Komisyon, 8,6 milyon DM tutarındaki bu yardımın yatırım bölgesinin özellikleriyle açıklanamayacağı kanaatinde ısrar eder. Aslında bu yardım -Topluluk kurallarında kesinlikle kabul görmeyen- işletme yardımı kategorisindedir ve doğal olarak Mercedes Benz tarafından, satışın gerçekleştiği tarihten itibaren oluşan faiz miktarı da eklenerek Alman Hükümeti’ne geri ödenmelidir. Nitekim, Komisyon da vakaya ilişkin nihai kararında bu sonuca varır.

Komisyon, kararında Almanya tarafından Mercedes-Benz AG’ye Ludwigsfelde bölgesinde yaptığı yatırımlara ilişkin olarak verilen devlet yardımlarının Antlaşma’nın 87 (3) (c) maddesine ve Avrupa Ekonomik Alanı Antlaşması’nın 61 (3) (c) maddelerine uyumlu olduğu hükmüne varır.

Ancak, yukarıda da belirtildiği üzere, Komisyon nihai kararında Mercedes Benz tarafından THA hisselerine karşılık olarak verilen miktarın, normal değerinin 8,595 milyon DM altında olduğunu, bu farkın devlet yardımı olarak değerlendirilerek hiçbir gerekçe ile açıklanamadığını ve Antlaşma’nın 87 (3) (c) maddesine ve Avrupa Ekonomik Alanı Antlaşması’nın 61 (3) (c) maddelerine aykırı olduğunu belirtir. Komisyon ayrıca bu miktarın Mercedes Benz tarafından faiziyle birlikte Alman Hükümetine ödenmesine hükmeder.

Komisyon kararında ayrıca Alman Hükümeti’nin Mercedes-Benz’in Ludwigsfelde bölgesindeki yeniden yapılandırma yatırımları için karar tarihinden itibaren hiçbir gerekçe ile devlet yardımı veremeyeceğine de karar verir.

Tüm bu kararların denetlenebilmesine ve özellikle de yatırıma ilişkin yeniden yapılandırma yardımının yoğunluğunun daha önce beyan edilen % 51,8 oranını geçip geçmediğinin tespitine yönelik olarak, Komisyon, Alman Hükümeti’nin bir rapor hazırlamasını da hükme bağlar.