Avrupa Rekabet Ortoritesi
Komisyon’un Rolü Üzerine Genellemeler

Av. Gülgün ANIK

Komisyon’un Yetkileri

Avrupa Birliği Komisyonu Rekabet Genel Müdürlüğü, diğer genel müdürlüklerin sahip olmadığı yetkilere sahip, hem itham eden, hem karar veren, hem de kural koyan ve bireysel ve grup muafiyet tanımada tek başına yetkili bir organ konumunda olmasıyla, çok güçlü bir kurumdur. Ancak, her ne kadar Komisyon grup muafiyet tüzüğü çıkarmada tek başına yetkili olsa da, milli kurumlar ve mahkemeler de grup muafiyetlerinin uygulanıp uygulanmayacağı hususunda belirleyicidirler. “Roma Antlaşması Madde 85 ve 86’nın Uygulanmasında Komisyon ve Milli Mahkemeler Arasında İşbirliği Hakkında Duyuruâ€�nun 26 (b) maddesine göre, bir grup muafiyeti tüzüğünün kapsamına giren anlaşma, karar veya uyumlu eylemler Komisyon’un herhangi bir karar veya idari mektubu olmaksızın doğrudan madde 81 (1) ’in yasağından muaf olur. Ancak bu Duyuru’dan sonra yürürlüğe giren 19/65 sayılı Tüzük madde 7’yi tadil eden 1215/1999 sayılı Tüzük ile Ãœye Devletler’in yetkili kurumlarına grup muafiyetlerini geri alma imkanı tanınmıştır.

Roma Antlaşması madde 202 (eski madde 145)’ye göre Konsey, çıkardığı kuralların yürütülmesi yetkisini Komisyon’a verebilmektedir. Komisyon’un yetkileri ise Roma Antlaşması madde 211’de (eski madde 155) düzenlenmiştir. Buna göre Komisyon, Antlaşma hükümlerinin ve buna ilişkin olarak yapılan düzenlemelerin uygulanmasını temin eder, tavsiyelerde bulunur, Antlaşma ile ilgili görüşler bildirir. Bunlara ek olarak, Komisyon'un karar verme yetkisi vardır ve Konsey ve Parlamento'nun mevzuat hazırlamasına katılır ve Konsey’in kendisine verdiği yetkileri kullanır. Komisyon’a Roma Antlaşması ile sınırlı yetkiler verilmiş olup bu yetkilerin etkin ve yararlı bir şekilde kullanılması için zorunlu olan tedbirleri almaya yönelik de zımni yetkiler bulunmaktadır . Bir ihlalin varlığından haberdar olan Komisyon çok geniş bir araştırma yetkisiyle bilgi isteyebilir, yerinde inceleme yapabilir, tespit ettiği rekabete aykırılıkların giderilmesini ister ihlaller, menfi tespit veya muafiyet talepleri hakkında gerekli kararları verir. Bunlar ya bir idari mektup, ya menfi tespit kararı ya bireysel muafiyet tanıma ya da ihlalin sona erdirilmesi kararı şeklindedir. Süreli para cezaları 17/62 sayılı Tüzüğün 16. maddesinde düzenlenmiştir. Buna göre, Komisyon Tüzük’e göre aldığı kararlara uyulmasını sağlamak için teşebbüslere her gün için 50’den 1000 Ecu’ye kadar süreli para cezası uygulayabilir. Komisyon’un bu yetkileri Roma Antlaşması madde 85 ve 86’nın uygulaması hakkında 17/62 Sayılı Konsey Tüzüğünden kaynaklanmaktadır. Komisyon, bu Tüzükle adeta Topluluk Rekabet Hukuku uygulamasının merkezine yerleştirilmiştir .

Komisyon’a danışmanlık yapan Hukuk Servisi ise Rekabet Genel Müdürlüğü’nün aldığı tüm kararların rekabet hukuku ile uygunluğunu incelemekte ve Divan’a intikal etmiş ihtilaflarda Komisyon’u Adalet Divanı ve Bidayet Mahkemesi önünde temsil etmektedir .

Komisyon’un Resmi ve Gayrı Resmi Kararları

17/62 sayılı Tüzük, Rekabet Genel Müdürlüğü'nü yetkilerle donatmış ve güçlü bir konuma getirmiştir. Ancak Genel Müdürlük aynı tüzüğün öngördüğü bildirim usulü nedeniyle ortaya çıkan iş yükünün altından kalkamamıştır. Bu sistem kapsamında 1967’nin başında teşebbüsler ve teşebbüs birliklerince Komisyon'a 37,450 adet bildirim gerçekleştirilmiştir . 17/62 sayılı Tüzüğün getirdiği usuller ve Komisyon kaynakları fazla sayıda karar çıkarmasına imkan vermemektedir . Şu anda bildirimlerin % 90’ı olumlu veya olumsuz idari mektup, şikayetin reddi veya dosyanın idari yolla kapanması gibi gayrıresmi sonuçlandırılmaktadır .

Rekabet Genel Genel Müdürlüğü’nün Birleşme ve Devralmalar Tüzüğünü uygulamayı da içererek artan ağır sorumluluklarının yanında işgücü ve finans açığı da yetersizliğe neden olmuştur . Bunun önüne geçmek amacıyla usul mümkün olduğunca basitleştirilmiştir. De minimis duyuruları ile de hem AT rekabet kuralları uygulaması daraltılmakta hem de iş yükü azaltılmaktadır. Komisyon’un az sayıda resmi karar çıkardığı göz önüne alınırsa, genellikle ya anlaşmanın madde 81 (1)’e girmediğine ilişkin ya da anlaşmadan rekabete aykırı hükümlerin çıkartılması durumunda madde 81 (3) altında muafiyet için kriterlerin yerine gelebileceğini bildiren bir idari mektup verdiği anlaşılmaktadır .

1998’de Komisyon’daki 153 kişiye karşın, Ãœye Devletler’de birleşmeler, kısıtlayıcı uygulamalar ve hakim durumun kötüye kullanılması davalarını incelemekle görevli 1222 memur vardı . Sonuç olarak 35 yıldan fazla bir süre içersinde şikayet edilmeksizin bildirim yapılan anlaşmalardan sadece 9’u hakkında yasaklama kararı verilmiştir .

70’lerin başından itibaren uygulanan idari mektup ile bildirilen anlaşmanın Komisyon’un bilgisine göre ya madde 81 (1)’in koşullarını oluşturmadığı ya da muafiyete hak kazandığı belirtilmektedir. Sayıları yılda 150-200'ü bulan idari mektuplarla 17/62 sayılı Tüzük madde 19 ve 21’deki yayınlama gerekleri bertaraf edilir. Ancak idari mektupların bağlayıcılığının olmamasından da bahsedilmektedir . SA Lancome vakasında Divan bu mektupların hukuki niteliğini belirtmiştir: buna göre bunlar bir menfi tesbit kararı veya muafiyet kararı olmayıp milli mahkemeleri de bağlamazlar ancak milli mahkemeler ve kurumlar tarafından dikkate alınabilirler . Diğer bir vakada da olumlu idari mektubun milli mahkemenin madde 81 (1)’in uygulanmasında farklı bir görüşe sahip olmasına engel olamayacağı belirtilmiştir . Divan’ın Procureur de la Republique v. Giry ve Guerlain vakasında belirttiği gibi madde 81 (1) veya 82 altında işlem yapmaya gerek olmadığını belirten idari mektuplar ise milli kurumlar kendi milli hukuklarında daha ağır hükümleri uygulamaları açısından bağlayıcı değildirler . Buna ek olarak, başka bir vakada da Komisyon’un dahi olumlu idari mektuptaki görüşÃ¼ ile bağlı olmadığı ifade edilmiştir . Dolayısıyla, kısa bir süre için akdedilmiş ve büyük bir yatırımı içermeyen bir anlaşma için olumlu idari mektup alınması makul bir çözüm olarak düşÃ¼nülse dahi, büyük ve uzun süreli bir yatırım için yeterli olduğu söylenemez .

Rekabet Genel Müdürlüğü'nün iş yükünün büyük kısmını anlaşmaların bildirilmesi, şikayetlerin incelenmesi ve resen soruşturmalar oluşturmaktadır. Her ne kadar çıkarılan grup muafiyeti tüzükleri yığılan bildirimleri azaltmış olsa da, yıllık raporlar hala ele alınmamış birçok bildirimin varlığını göstermektedir. 1988-98 arası yeni davaların açılma nedenleri %13 resen soruşturma, %29 şikayetler ve %58 bildirimler sonucu olmuştur; Komisyon’un resmi kararları çözümlenen davaların %6’sı içindir [ .

XXVI. Yıllık Rekabet Politikası Raporuna göre, Komisyon’da açılan vakalarla kapanan vakalar 1992’den 1996’ya büyük farklılıklar göstermektedir. 1992’de açılan vakalar kapatılan davalardan azken 1996’ya doğru buoran değişmiştir. 1994’te de bitirilmesi gereken dava sayısı 1994’te en aza inerken 1996’ya doğru artmıştır. 1992’de yapılan gayrıresmi işlemler ise 1996’dakilerin 3 katından fazladır .

Yeşil Kitap’tan [ sonra 1999 yılında 17/62 sayılı Tüzük’te 1216/1999 sayılı Konsey Tüzüğü [ ile yapılan değişiklik ile 17/62 sayılı Tüzük madde 4 (2)’deki bildirim mecburiyeti dışında kalan anlaşmalar genişletilmiş ve böylece bildirim sayısının azaltılması amaçlanmıştır. Buna göre, önceden sadece ikiden fazla tarafı olmayan ve bir tarafı kısıtlayıcı dikey anlaşmalar bildirimden muaf iken şimdi 1216/1999 sayılı Tüzük madde 1 ile 17/62 sayılı Tüzük madde 4 (2) bent 2 (a) da yapılan değişiklikle bütün dikey anlaşmalar muaftır. 1216/1999 sayılı Tüzük dibaçesi madde 6’ya göre dikey anlaşmaların tarafları için muafiyet alınabilmesi amacıyla bildirim gereksiz bir idari yüktür; bu yüzden 17/62 sayılı Tüzük madde 4 (2) bütün dikey anlaşmaları kapsayacak şekilde genişletilerek bu bildirim yükünden kurtarılmıştır. Bu değişiklik de Komisyon’un bildirim sistemi ile meydana gelen iş yükünü hafifletecek bir düzenlemedir. Zaten dikey anlaşmalar hakkındaki yeni tüzük de bildirim gereğini azaltmaktadır.

Parlamentonun Komisyon’a Olan Etkisi

Roma Antlaşması madde 7 (eski madde 4)’de belirtildiği üzere Avrupa Topluluğu kurumlarından biri olan Avrupa Parlamentosu (Parlamento), Topluluğa Ãœye 15 Devlet’in 700’ü geçmeyen beş yıl için seçilen temsilcilerinden oluşur (madde 189 vd. eski madde 137). Maher, Rekabet Yıllık Raporunun bilhassa Parlamento için öneminden bahsetmekte, bu rapor hakkında Parlamento’nun yorumlarının rekabet politikasının gelişmesinde etki yapabildiğini belirtmektedir [ . Parlamento her Mart ayının ikinci salısı yıllık oturum düzenler (madde 196 eski madde 139). Komisyon Parlamento’nun oturumunun açılmasından bir ay evvel Topluluk faaliyetleri hakkında yıllık olarak genel bir rapor hazırlar (madde 212 eski madde 156). Madde 200(eski madde 143)’e göre de Parlamento, Komisyon tarafından kendisine sunulan yıllık genel raporu açık oturumda tartışır. Parlamento, her yıl Rekabet Yıllık Raporu hakkında temenni kararları alır ve özel temennileri sözlü veya yazılı olarak Komisyon’a ilettiği sorularla rekabet politikasını etkileyebilir. Komisyon, Parlamento’nun veya üyelerinin kendisine sözlü veya yazılı olarak getirdiği soruları cevaplandırır (madde 197 eski madde 140). Rekabet yıllık raporunun yararı Rekabet Genel Müdürlüğü'nün idari ve politika yapıcı işleyişini takip etmeyi sağlar [. Kanunlaştırma usulü ise, Komisyon’un yasayı önermesi, Parlamento’ya danışılması ve Konsey’in oylaması şeklinde yürümektedir. Konsey’de Parlamento’nun fikri beklenmeden bir yasanın kabul edilmesi onun geçersizliğine neden olabilir . Kabul edilmiş bir yasamada yapılacak değişiklikler için de tekrar Parlamento’nun fikri alınmalıdır.

Madde 81 ve 82’nin Uygulama Kurallarının Modernizasyonu

Maher, Komisyon’un indirgenmesi uzun zaman alacak bir gücü olduğunu [ ve Komisyon’un da bundan vazgeçmek istemediğini ileri sürmektedir [. Oysa, Roma Antlaşması Madde 85 (yeni madde 81) ve 86 (yeni madde 82)’yi Uygulayan Kuralların Modernizasyonu Hakkında Beyaz Kitap’da [ (Beyaz Kitap) Komisyon madde 81 (3)’e ilişkin tekel yetkisini kaldıran yeni bir modeli kendisi önermektedir. Rekabet Genel Müdürlüğu’nün genel müdürü Schaub’a göre, bu Kitabın arkasındaki temel motivasyon bildirim sisteminin Komisyon için yarattığı iş yükü olmayıp Komisyon’un kaynaklarının önemli bir bölümünün rekabetin korunmasında aslında etki etmeyen bir bildirimde kilitlenmesidir [ . Beyaz Kitap fıkra 3’e göre, 17/62 sayılı Tüzük muafiyet gerektiren bütün kısıtlayıcı uygulamalar için merkezi bir izin sistemi kurmuştur. 35 yıldan fazla bir süre iyi çalışmış olan bu sistem 15 Ãœye Devletli, 11 dilli ve 350 milyondan fazla yaşayanıyla Topluluk için artık uygun değildir. Bunun nedenleri, 17/62 sayılı Tüzükte ve Topluluğun gelişmesine ilişkin dış faktörlerde bulunabilir. 17/62 sayılı Tüzüğe ilişkin olarak, merkezi izin sistemi önceden bildirime dayanır ve Komisyon’un muafiyetler üzerindeki tekeli, şirketlerin birçok kısıtlayıcı uygulamayı bildirmesine neden olmuştur. Milli rekabet kurumlarının ve mahkemelerin madde 81 (3)’ü uygulama yetkileri olmadığından, teşebbüsler bunu sadece hukuki güvence elde etmek için değil aynı zamanda da milli mahkemeler ve milli rekabet kurumları nezdindeki davaları bloke etmek için kullanmışlardır. Bu da AT rekabet kurallarının ademi merkeziyetçi uygulaması çabalarını baltalamaktadır.

1962’den bu yana rolü değişime uğrayan Komisyon, başlangıçta doğrudan Pazar bütünleşmesi amacına müdahale eden faaliyetleri kısıtlayıcı uygulamalara karşı yetkilerini kullanmada yoğunlaşıyordu. Zaman içerisinde hukuk ve politika belirginleştikçe şimdi uygulama yükü milli mahkemeler ve kurumlarla paylaşılabilmekte ve grup muafiyeti tüzükleri, de minimis duyuruları gibi düzenlemelerle iş yükü azaltılabilmektedir. Yine de, bu düzenlemeler yeterli olmayıp artık madde 81 (3)’ün uygulamasına ilişkin merkezi uygulama sistemini devam ettirmek mümkün değildir. Bugünün ve geleceğin Birliğinde bu sistemi devam ettirmek muazzam kaynaklar gerektirir ve teşebbüslere ağır masraflar yükler. Kitap fıkra 10’a göre, teşebbüsleri gereksiz bürokrasiden kurtaracak, Komisyon’un önemli rekabet ihlallerinde daha aktif olmasına imkan verecek ve milli seviyede uygulamayı arttırıp teşvik edecek bir sistemi kabul etmek gereklidir. Bir muafiyet kararının alınması 17/62 sayılı Tüzüğe göre 11 dilde yayınlanmasını gerektirmektedir. Topluluk daha verimli ve basit bir kontrol sistemine ihtiyaç duymaktadır. Schaub’a göre son zamanlarda başlatılan bütün projelerin ortak amaçları şunlardır [ :

1) Komisyon gerçekten önemli olaylara eğilmelidir,
2) Milli kurum ve mahkemeler AT rekabet kurallarının uygulanmasına ciddi olarak dahil edilmelidir,
3) Usul sadeleştirilmeli ve daha az bürokratik hale getirilmelidir,
4) AT kurallarının aynen ve uyumlu olarak uygulanması temin edilmelidir,
5) Yeterince hukuki belirlilik devam ettirilmelidir.

Komisyon Beyaz Kitap fıkra 12’de bildirim ve muafiyet sisteminin kaldırılmasını ve onun yerine bir Konsey tüzüğü ile madde 81(3)’deki muafiyet kuralının doğrudan uygulanabilir olduğu bir sistemi önermektedir. Yani madde 81 (1) ve 82 için olduğu gibi madde 81 bütünüyle hem Komisyon hem de milli rekabet kurumları ile milli mahkemeler tarafından uygulanabilir. Yeni sistemde Komisyon AT rekabet politikasını belirleme lider rolünü koruyacaktır.

17/62 sayılı Tüzük ex ante kontrol sistemini getirmektedir. Bu sistem, teşebbüslerin bildirimleriyle, kısıtlı kaynaklarla resmi kararla sonuçlanması mümkün olmayan binlerce davayı getirmiştir. Beyaz Kitap’a göre, kısıtlayıcı uygulamaların yasaklanması sisteminin düzgün çalışabilmesi için izin sisteminin olmasına gerek yoktur. Bu yüzden teşebbüsler için idari bir kurum tarafından kısıtlayıcı uygulamalarının geçerli hale getirilmesi gerekli değildir. Beyaz Kitap fıkra 48’e göre, Madde 85’de düzenlenen yasaklama kuralı sadece madde 81’i bütünüyle ihlal eden kısıtlayıcı uygulamalara karşı mücadele eden ex post kontrol ile de yerine getirilebilir.

Beyaz Kitap’da madde 81’in ademi merkeziyetçi uygulaması için 17/62 sayılı Tüzük madde 9 (1)’in kaldırılması önerilmiştir. Bu fikrin de çeşitli variyasyonları vardır. Bunlardan biri Komisyon ve milli rekabet kurumları arasında zorluk merkezine göre davaları ayırmak, diğeri de Birleşmeler Tüzüğündeki [ eşiklerin Komisyon ve milli rekabet kurumları arasındaki sorumluluğu belirlemede kullanılmasıdır. Ancak bunların da çeşitli dezavantajları vardır. Birinci öneri, bildirimleri azaltmayacağı gibi bunları açıkça ayıracak bir kriter değildir. İkinci için ise, madde 81’in uygulanması için kullanılacak eşikler üye Devletler arası ticaretin etkilenmesiyle Topluluk hukukunun uygulanması kriterine göre yetkinin tanımlanmasına özgü olacaktı Milli kurumlar milli hukukları uygulayacak olursa yetki anlaşmaları ortaya çıkar ve bu rekabet hukukunun yeniden millileştirilmesine neden olur. Şayet milli kurumlar Topluluk hukukunu uygulayacak olurlar ise, bu da Topluluk hukukunun yeknesaklığına engel olur. Kısıtlayıcı uygulamaların ex post kontrolünü sağlayacak bir sistem madde 83’e dayalı bir Konsey tüzüğü ile gerçekleştirilebilir. Bu tüzük bütün milli kurum veya mahkemelerin madde 85 (1)’i olduğu gibi madde 81 (3)’ün de uygulanabilirliğini göz önünde bulundurmalarını öngörecektir; böylece madde 81 bir bütün olarak uygulanacaktır.

Beyaz Kitap da önerilen reformun yani doğrudan uygulanacak muafiyet sisteminin üç unsuru vardır:
i) bildirim ve izin sisteminin sona ermesi,
ii) rekabet kurallarının ademi merkeziyetçi uygulaması ve
iii) yoğun ex post denetim.

Ex post kontrol sisteminde teşebbüsler kısıtlayıcı uygulamalarının Topluluk hukukuna uygunluğunu kendileri belirleyeceklerdir. Yakın işbirliği ve ortak ilkelerle çalışan bir kurumlar ağı tarafından kuralların uygulanmasını kolaylaştırmak ve milli kurumlar ile Komisyon arasında varolan tamamlayıcılığın daha iyi kullanılmasını sağlamanın zamanı gelmiştir. Fıkra 92’de böyle bir ağın düzgün çalışması için üç çeşit gereğin yerine getirilmesi gerektiği belirtilmektedir:

i) Komisyon muafiyet tekelinden vazgeçmelidir,
ii Milli kurumlar Komisyon grup muafiyeti tüzüğü imkanını geri almak yetkisine sahip olmalıdır,
iii Topluluk veya milli seviyede bir vakayı inceleyen bir kurumun gizli bilgiler dahil dosyayı başka bir kuruma geçirme durumunda olması gereklidir.

Maher makalesinde Komisyon’un bir anlaşmanın koşullarını ex post’tan ziyade ex ante görmek istediğine dair belirtiler olsa da lisans anlaşmalarını olaydan sonraki haliyle incelediğini; bu yüzden tarafların rakip gibi görünüp anlaşmanın rekabete aykırı etkilerinin olduğundan fazla göründüğünü belirtmektedir [. Ancak, 17/62 sayılı Tüzük ex ante kontrol sistemini getirmektedir ve önerilen madde 81 ve 82’yi uygulayan kuralların modernizasyonuna ilişkin yeni modelde ex post sisteme geçilmesi gerektiği belirtilmektedir. Yani mevcut sistem ex ante, uygulama yani Komisyon’un tavrı Maher’in ifadesine göre ex post’tur. Bu durumda Maher’in eleştirisini tatbik edersek önerilen modernizasyon şekli anlaşmanın rekabete aykırı etkilerini olduğundan fazla gösterecek bir sistemdir.

Yeşil Kitaba göre doğrudan uygulanabilir muafiyet sisteminde milli kurumlar konuyu Komisyon’a götürmeksizin madde 85 (3)’ün uygulanıp uygulanmadığını kendileri belirleyebileceklerdir. Bunun için de hala rekabet kurumlarına Topluluk hukukunu uygulama yetkisini vermemiş olan yedi Ãœye Devletin [ bunu vermesi gerekmektedir [ .

Yeşil Kitaba göre, nakliyat sektöründeki rekabet kurallarının uygulanmasını düzenleyen tüzüklerin de 17/62 sayılı Tüzüğün tabi olacağı reforma tabi olmamasına bir neden yoktur. Öte yandan Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT) Antlaşması Temmuz 2002’de sona erdiğinde AKÇT antlaşması madde 65’in kapsamına giren kısıtlayıcı uygulamalar madde 81 ve 82’yi uygulayan Tüzüğün kapsamına girecektir.

Yeşil Kitap, milli rekabet kurumlarının yetkilileri tarafından olumlu karşılanmış olup mevcut ex ante kontrol sisteminin yerine doğrudan uygulanabilen muafiyet sisteminin getirilmesinin olabilecek en iyi reform olduğu ve yararlarının bu projeden doğabilecek belirsizliği dengeleyeceği ileri sürülmüştür [. Ayrıca, önerilen bu reform madde 81’in bir bütün içindeki yapısıyla bağdaşmayan suni bölünmeyi kaldıracaktır [. Bir başka görüşe göre de, böyle bir düzenleme ile Komisyon’un dava yükü azalacak ve her davayı resmi kararla sonuçlandırmasına imkan verecek kaynak yeterliliğine sahip olacak ve sonuçta idari mektup uygulaması kalkacaktır [ .