Kurucu Antlaşma’nın 81 ve 82 maddelerine ilişkin vakaların yürütülmesinde Komisyon ve Ãœye Ãœlke Rekabet Otoriteleri arasında işbirliği

I. Üye Ülkelerin ve Komisyon’un Rolleri

Rekabet politikaları söz konusu olduğunda Topluluk ve Ãœye Ãœlkelerin farklı görev ve yetkileri olduğu kuşkusuzdur. Nitekim, Topluluk AT rekabet kurallarının uygulanmasında yetkili kılınmışken, Ãœye Ãœlkeler ise milli mevzuatlarının yanı sıra Kurucu Antlaşma’nın 81 ve 82 maddelerinin uygulanmasında da katılımcı bir rol üstlenmektedirler. Ãœye Ãœlkelerin bu katılımı sonucunda ortaya çıkan görev dağılımı, doğal olarak alınan kararların Topluluk vatandaşlarına daha adil bir şekilde yansıması sonucunu doğurmaktadır. Ãœye Ãœlkeler ile Komisyon arasındaki işbirliği, genel anlamda, rekabet ihlalinin boyutu ve yaptırımın amaçlanan etkisi prensiplerine dayanmaktadır.

Topluluk Rekabet Hukuku’nun gereklerinin Topluluk mevzuatı tahtında ve Adalet Divanı ve Bidayet Mahkemesi kararları sonucunda oluşan içtihatlar doğrultusunda yerine getirilmesi, bir tarafta Komisyon ve Ãœye Ãœlke rekabet otoriteleri diğer tarafta da milli yargı organları tarafından güvence altına alınmıştır.

Milli yargı organlarının görevi, özel kişilerin karşılıklı ilişkilerinden doğan menfaatlerinin gözetilmesidir . Bu menfaatler ise Antlaşma’nın 81 (1) ve 82 maddeleri ve muafiyet tüzükleri kapsamındaki yasakların Adalet Divanı tarafından da tanınan doğrudan etkisinden kaynağını bulmaktadır.

İdari kurum niteliğinde olan Komisyon ve milli rekabet otoritelerinin en temel görevleri ise rekabetin korunması kapsamındaki kontrol ve gözetim misyonları çerçevesinde kamu yararını gözetmeleridir. Nitekim, Antlaşma’nın 83. maddesi hükümleri doğrultusunda çıkarılan Konsey tüzüklerinde de hem Komisyon’un hem de milli rekabet otoritelerinin yetkileri açıkça belirtilmektedir. 17 sayılı Konsey Tüzüğü’nün 9. maddesi, Adalet Divanı’nın nihai kararları kontrol etme yetkisi saklı kalmak kaydıyla, 81 (1) madde hükümlerini 81 (3) madde uyarınca uygulanamaz kılma yetkisini Komisyon’a vermektedir. Aynı madde içerisinde, Komisyon’un menfi tespit, ihlalin sona erdirilmesi, yasaklayıcı karar alma veya bireysel muafiyet verme yönünde herhangi bir girişimde bulunmadığı durumlarda yine Antlaşma’nın 84. maddesi uyarınca 81 (1) ve 82. Madde hükümlerinin uygulanmasında Ãœye Ãœlke rekabet otoriteleri milli mevzuatlarının izin verdiği ölçüde yetkili kılınmıştır. Burada dikkati çeken husus ise, milli rekabet otoritelerinin hiçbir şart altında 81 (3) madde hükümlerini uygulama -yani bireysel muafiyet tanıma- yetkisine sahip olmadıklarıdır. Bu yetki sadece Komisyon’a verilmiştir.

Yukarıda çizilen genel çerçeve ve temel prensipler doğrultusunda, benzer mevzuatlar ve inceleme prosedürlerine sahip olan milli rekabet otoriteleri ve Komisyon’un sürekli işbirliği içerisinde olması, Topluluk rekabet kurallarının daha etkin bir şekilde uygulanması sonucunu doğuracaktır. Özellikle de, Topluluk hukukunun uygulama alanına giren vakalarda, bir taraftan Komisyon, diğer taraftan da ilgili milli rekabet otoriteleri tarafından teşebbüslerin rekabet kurallarına uyumunun denetlenmesi ve paralel soruşturmaların yürütülmesi Topluluk kaynaklarının israfına yol açtığı gibi teşebbüslerin de faaliyetlerini zorlaştırıcı etkiler doğurmaktadır.

Bu şartlar altında kurumlar arası işbirliğinin arttırılması hususu Komisyon nezdinde sıkça gündeme getirilmiş ve sonucunda da 1993 yılında yayımlanan ve Komisyon ile milli yargı organları arasındaki işbirliğinin esaslarını belirleyen Duyuru ’ya ek olarak, 1997 yılında da, Kurucu Antlaşma’nın 81 ve 82 maddelerine ilişkin vakaların yürütülmesinde Komisyon ve Ãœye Ãœlke rekabet otoriteleri arasındaki işbirliğine ilişkin bir Duyuru yayımlanmıştır.

Komisyon ile Ãœye Ãœlke rekabet otoriteleri arasında tesis edilmekte olan işbirliği veya daha doğru bir ifade ile tesis edilmesi amaçlanan işbirliği, temelde Topluluk Rekabet Hukuku kapsamında değerlendirilmesi gereken vakalarda teşebbüslerin muhattap kurum olarak karşılarında Ãœye Ãœlke rekabet otoritelerini bulmaları ve bu otoritelerin de doğrudan Topluluk Rekabet Hukukunun gereklerini yerine getirmeleri veya milli mevzuatları doğrultusunda Topluluk hukukunun doğuracağı sonuçlara denk kararlar almaları esasına dayanmaktadır. Böyle bir uygulama neticesinde, aynı ihlal için farklı müeyyidelerin uygulanması veya farklı kararlar alma ihtimali bulunan iki ayrı rekabet otoritesinin varlığı riski ortadan kalkacaktır.

Ãœye Ãœlke rekabet otoritelerinin kendi yetki alanlarına giren bölgelerde sahip oldukları tecrübe, bu kurumların ilgili pazar bilgilerinin Komisyon’unkinden daha derin olması sonucunu doğurmaktadır. Bu kurumların kendi bölgelerinde faaliyet gösteren teşebbüsler hakkında Komisyon’un sahip olduğundan daha çok bilgiye sahip olmaları ve konumlarının da çeşitli rekabet ihlallerini daha çabuk tespit etmelerine yardımcı olması gibi faktörler de Komisyon ile Ãœye Ãœlke rekabet otoriteleri arasındaki işbirliğinin gerekliliğini açıkça ortaya koymaktadır. Ancak, bu işbirliğinin uyumlu bir şekilde yürütülebilmesi için Ãœye Ãœlke rekabet otoritelerinin doğrudan Topluluk rekabet mevzuatını uygulayabilmeleri önem taşımaktadır. Yaklaşık otuz yıldır gerek Komisyon uygulamaları gerekse de Adalet Divanı ve Bidayet Mahkemesi kararları neticesinde ortaya çıkan içtihatlar vasıtasıyla Topluluk Rekabet Hukukuna ilişkin bir çok konunun aydınlatıldığı göz önünde bulundurulduğunda, milli rekabet otoritelerinin, Topluluk Rekabet Hukukunu uygulama konusunda büyük bir zorluk çekmeyecekleri muhakkaktır. Diğer taraftan, bazı Ãœye Ãœlkelerin milli mevzuatlarının 81 ve 82 maddelerin doğrudan uygulanmasını mümkün kılmaması da başlı başına bir sorun teşkil etmektedir. Bu durumda Komisyon, Ãœye Ãœlkelerin, milli mevzuatları izin verdiği derecede Topluluk Rekabet Hukukunu doğrudan kullanmalarını isterken, 81 ve 82 maddeleri doğrudan uygulamaları mümkün olmayan Ãœye Ãœlkelerin de milli rekabet mevzuatlarının gereklerini Topluluk rekabet kurallarının ortak pazar kapsamındaki yeknesak uygulamasına halel getirmeyecek şekilde yerine getirmelerini istemektedir. Nitekim, Ãœye Ãœlkeler’in milli mevzuatları tahtında alacakları kararların “Topluluk hukukunun üstünlüğüâ€� prensibine uyması ve 81 ve 82 madde ile yaratılması amaçlanan etkiyi ortadan kaldırmaması da gerekmektedir.

Ãœye Ãœlke rekabet otoritelerinin kendi milli rekabet mevzuatları doğrultusunda karar almaları, birbirine zıt, farklı kararların ortaya çıkma riskini arttırmaktadır. Milli otoritelerin Topluluk Rekabet Hukukunu uygulamaları ise bu otoritelerin Komisyon’un benzer vakalarda daha önceden almış olduğu kararlara uyma zorunluluğunu da beraberinde getirmektedir. Bununla birlikte, Komisyon’un 81 ve 82 maddelerin ihlal edildiğine ilişkin bir karar alması durumunda, Ãœye Ãœlke rekabet otoritelerinin Komisyon’un bu kararının aksine bir karar almaları imkansız hale gelmektedir. Komisyon’un önceden bireysel muafiyet tanıdığı veya herhangi bir grup muafiyeti kapsamına giren uyumlu eylem, anlaşma veya kararlara ilişkin olarak Ãœye Ãœlke kurumlarının milli rekabet mevzuatlarını Komisyon uygulamasından daha kısıtlayıcı bir şekilde kullanmaları ise ancak bu uygulamaların Topluluk içerisindeki ekonomik faaliyetlerin gelişmesine katkıda bulunduğu derecede mümkündür.

Menfi tespit konusunda ise, Rekabet Genel Müdürlüğü’nün herhangi bir anlaşma veya eylemin Antlaşma’nın 81 maddesi ile uyumlu olmadığını bildirmesi ve konuyu, önceliği olmadığı gerekçesiyle Komisyon’a havale etmeyeceğini belirtmesi durumunda ilgili Ãœye Ãœlke rekabet otoritesi bu anlaşma veya eyleme ilişkin olarak karar alma yetkisi kazanmakta. Şayet Genel Müdürlük bir anlaşmanın 81 (1) maddeye aykırı olduğunu ancak 81 (3) madde şartlarını sağladığı için bireysel muafiyet alabileceği kanaatindeyse, Komisyon milli kurumlara dönerek kendi kanaatinin aksinde bir unsurun bulunup bulunmadığını soruşturur. Komisyon’un, herhangi bir anlaşma, uyumlu eylem veya kararın 81 (1) veya 82 maddeler kapsamına girmediğine hükmetmesi ise bu anlaşma veya eylemin ülke bazında rekabeti kısıtlayıcı etki yaratmadığı anlamına gelmemekle birlikte ilgili milli otoritenin kendi iç hukuk sistemi içerisinde girişim yapmasına da engel teşkil etmemektedir.

II. Kurumlar arası görev dağılımı

Rekabet ihlallerinin Topluluk Rekabet Hukuku kapsamında değerlendirilebilmesi için öncelikli şart bu ihlallerin Ãœye Ãœlkeler arasındaki ticareti olumsuz yönde etkileyecek kapsamda olmalarıdır. Bununla birlikte Komisyon hangi vakaları kendisinin yürüteceğine, anlaşma veya hakim durumu kötüye kullanma fiilinin etkisini ve ihlalin niteliğini dikkate alarak belirler. Burada sözü edilen etki ve nitelik faktörlerinin daha detaylı bir biçimde açıklanmasında fayda vardır.

Etki faktörü: Bir anlaşma ya da hakim durumu kötüye kullanma fiilinin etkileri, anılan fiilin gerçekleştiği sınırlar ve ilgili coğrafi pazar ile doğrudan bağlantılıdır. Nitekim, ilgili coğrafi pazarın tek bir Ãœye Ãœlke’nin sınırları içerisinde bulunması ve ihlalin de sadece bu ülkede gerçekleşmiş olması durumunda, anılan ihlalin etkilerinin (her ne kadar varsayımsal olarak bu ihlalin Ãœye Ãœlkeler arasındaki ticareti etkileyebileceği düşÃ¼nülebilse dahi) sadece o Ãœye Ãœlke’de ortaya çıktığı kabul edilmektedir.

Nitelik faktörü: Bir ihlalin niteliği, bu ihlalin 81. Madde veya 82. Madde kapsamına girmesiyle bağlantılı olarak değerlendirilmektedir. Bu bağlamda, daha önce de belirtildiği üzere, 81. maddenin birinci paragraf hükümlerini aynı maddenin üçüncü paragrafı uyarınca uygulanmaz kılma yetkisi sadece Komisyon’a aittir. Yani muafiyet şartlarını sağladığı gerekçesiyle a priori muafiyet kapsamına girebilecek anlaşmalar sadece Komisyon tarafından incelenirken, aynı kapsamda, daha önce sağlanmış olan bir muafiyetin kaldırılmasına ilişkin inceleme ve karar yetkileri de sadece Komisyon’un tasarrufunda bulunmaktadır. Ancak, 82. Madde kapsamına giren ihlallere ilişkin olarak Komisyon ve Ãœye Ãœlkeler arasında herhangi bir yetki kısıtlaması veya belirlenmiş bir öncelik mevcut değildir. Her ikisi de hakim durumun kötüye kullanılmasına ilişkin şikayetleri değerlendirme ve ihlallere yaptırım uygulama yetkilerine sahiptirler.

Topluluk için önem taşıyan vakalar: Bazı vakalar, -her ne kadar milli kurumlar tarafından incelenmeleri gerekse dahi- Topluluk açısından önem taşımaları durumunda Komisyon tarafından ele alınabilmektedir. Bunlar, özellikle, Topluluk Rekabet Hukukunda daha önce gündeme gelmemiş, ve Komisyon, Bidayet Mahkemesi ve Adalet Divanı’nda karar konusu olmamış vakalardır. Aynı kapsama, Antlaşma’nın 86 (1) maddesi uyarınca özel yetkilerle donatılmış kamuya ait teşebbüslerin ve yine 86 (2) madde uyarınca kamu yararını gözeten veya iktisadi tekel konumunda olan teşebbüslerin rekabeti kısıtlayıcı fiillerine ilişkin vakalar da girebilmektedir.

III. İlk önce Komisyon’a intikal eden vakalara ilişkin işbirliği

Komisyon tarafından yürütülen vakaların üç ayrı kaynağı bulunmaktadır. Bunlar, Komisyon’un resen açmış olduğu soruşturmalar, Komisyon’a yapılan bildirimler ve son olarak da şikayetlerdir. Bu durumda, Komisyon’un resen açmış olduğu soruşturmalar doğal olarak milli rekabet otoritelerine intikal etmemektedir. Bununla birlikte, 81 (1) Madde hükümlerini 81(3) Madde uyarınca uygulanamaz kılma yetkisinin sadece Komisyon’a verilmiş olmasından hareketle bildirimlere ilişkin olarak da milli rekabet otoritelerinin işbirliğine yönelik herhangi bir katılımı olamamaktadır. Sonuç itibariyle, milli rekabet otoriteleri, Komisyon’un talebi üzerine, Komisyon’a bildirilmemiş olan ve fakat 17 Sayılı Tüzük’ün 4 (1), 5 (1) ve 25 maddeleri uyarınca bildirime tabi anlaşmalara ilişkin şikayetlerde ve 82 maddeye ilişkin ihlallerde Komisyon ile işbirliği içerisine girebilmektedirler. Bunlara ek olarak, belirtmekte fayda vardır ki, bir muafiyetin geri alınmasına ilişkin şikayet veya vaka da kesinlikle sadece Komisyon tarafından ele alınabilmektedir.

Öte yandan, Komisyon’un şikayetleri geri çevirme hakkı mevcuttur. Bidayet Mahkemesi kararlarıyla da sabit olduğu üzere, bazı durumlarda Komisyon, soruşturma açmayı gerektirecek derecede Topluluk çıkarlarını ilgilendirmeyen şikayetleri geri çevirme yetkisine sahiptir. Komisyon’a tanınan bu yetki, şikayetçi tarafların haklarının, Ãœye Ãœlke rekabet mevzuatları ve -mümkün olduğu durumlarda- milli rekabet otoritelerince güvence altına alınmasıyla dengelenmektedir. Nitekim, ATAD ve Bidayet Mahkemesi kararlarıyla ortaya çıkan içtihatlar, 81. ve 82. maddelerin ihlal edildiği iddiasıyla Komisyon’a şikayette bulunulabilmesini düzenleyen 17 sayılı Tüzüğün 3. maddesinin, şikayetçi tarafların Komisyon nezdinde yapmış oldukları şikayetlere ilişkin -müsbet veya menfi- mutlaka bir Komisyon Kararı ile muhattap olacakları gibi bir hüküm içermediğini belirtmektedir.

Ancak, Komisyon’un kendisine intikal eden bir şikayeti geri çevirebilmesi için bazı şartların yerine getirilmesi gerekir. Komisyon’un, öncelikle, kendisine iletilen bir şikayetteki Topluluk çıkarlarını belirleyebilmesi için şikayet dosyası içerisindeki iddiaları hem uygulama açısından hem de hukuki açıdan araştırması gerekir. Komisyon, şikayetçi tarafları, şikayetin hangi fiili ve/veya hukuki gerekçeler ile Topluluk çıkarları üzerinde olumsuz etki yaratmadığı hususunda bilgilendirmekle yükümlüdür.

Bemim vakasında Bidayet Mahkemesi “bir şikayetteki ihlal iddialarına konu eylemin etkilerinin sadece bir Ãœye Ãœlke sınırları içerisinde hissedildiği ve vakanın bu Ãœye Ãœlkedeki rekabet otoritelerine intikal ettiği durumlarda, Komisyon, Topluluk çıkarlarının etkilenmediğine yönelik gerekli incelemeleri de yaptıktan sonra -şikayetçi tarafın haklarının tatmin edici bir şekilde güvence altına alındığından emin olması şartıyla- ilgili şikayeti geri çevirebilirâ€� hükmüne varmıştır.

Komisyon, tüm bu şartların yerine getirildiğine kanaat getirirse, ihlal iddiasına konu anlaşma veya kanuna aykırı eylemin etkilerinin hissedildiği Ãœye Ãœlke rekabet otoritesinden şikayeti değerlendirmeye almasını ister. Bu durumda, ilgili rekabet otoritesi vakayı devralır ve Komisyon da, vakayla ilgili kendisinde bulunan bilgi ve belgeleri milli rekabet otoritesine iletir.

IV. İlk önce milli rekabet otoritelerine intikal eden vakalara ilişkin işbirliği

Bu tip vakalar, Topluluk Rekabet Hukuku kapsamına giren ve Ãœye Ãœlke rekabet otoritelerinin 81(1) ve/veya 82. maddeleri kendi milli rekabet mevzuatları veya Topluluk rekabet mevzuatı (birlikte veya mümkün değilse sadece kendi milli rekabet mevzuatları) doğrultusunda uygulamaya yönelik olarak ele aldıkları vakalardır. Aynı şekilde, yukarıda belirtilen çerçevede değerlendirilebilecek ve milli rekabet otoritelerinin Komisyon’dan önce hareket ederek ele aldıkları vakalar da aynı kapsamda değerlendirilmektedir. Bu vakalar Bölüm (II)’de açıklanan kurumlararası görev dağılımı ilkelerine tabidirler.

Komisyon, milli rekabet otoritelerinin, Topluluk rekabet kurallarını uygulayarak yürüttükleri vakalara ilişkin olarak kendisini düzenli bir şekilde bilgilendirmelerini istemektedir. Komisyon’un bu bilgilendirme talebi, Topluluk için önem taşıyan vakaların tespit edilebilmesi ve bu tip vakalarda milli rekabet mevzuatlarıyla uyumlu ancak Topluluk Rekabet Hukukuyla çelişki yaratacak kararların çıkmasının önüne geçilebilmesi amacını taşımaktadır. Bununla birlikte, milli yargı organlarıyla Komisyon arasındaki işbirliğine benzer bir şekilde, milli rekabet otoriteleri de, yürütmekte oldukları vakalara ilişkin olarak Komisyon’dan bilgi alabilecekleri gibi, Komisyon tarafından yürütülmekte olan vakalara ilişkin olarak da her türlü bilgiyi alabilmektedirler. İki taraflı işleyen bu bilgi alış-verişinin bir amacı da, -hangi idari organ tarafından yürütülürse yürütülsün- mevcut vakalara ilişkin ilgili ürün ve ilgili coğrafi pazar tespitinin ve taraflara ilişkin bilgilerin sağlıklı bir şekilde belirlenebilmesidir.

Milli rekabet otoriteleriyle Komisyon’un aynı vaka üzerine aynı anda yürüttükleri soruşturmalara ilişkin olarak da, Topluluk hukukunun üstünlüğü prensibi doğrultusunda, Komisyon, -alacağı karar milli rekabet otoritesinin alacağı nihai kararın etkilerini azaltıcı nitelikte olsa dahi- Topluluk rekabet kurallarını dikkate alır. Bu durumda, milli rekabet otoritelerinin, yürütmekte oldukları soruşturmaları Komisyon kararına kadar dondurmalarında ve Komisyon kararını beklemelerinde fayda vardır. Komisyon da, bu bilinçle, kendi yürütmekte olduğu ve aynı zamanda milli rekabet otoritelerince de yürütülen vakalara öncelik tanımaktadır.

Prosedür itibariyle, milli rekabet otoriteleri, Komisyon tarafından “Topluluk çıkarlarını ilgilendirmediği gerekçesiyleâ€� geri çevirilen şikayetleri doğrudan ele alabilmektedirler. Bildirimlere ilişkin olarak ise, milli rekabet otoriteleri tarafından soruşturma kapsamında bulunan bir anlaşmaya ilişkin 81 (3) Madde kapsamında aynı anlaşmaya ilişkin muafiyet alınabilmesi için Komisyon’a bildirim yapıldığı durumları incelemekte fayda vardır. Bu tip bildirimler ‘tehir amaçlı bildirim’ olarak adlandırılmaktadır. Bu kapsama, milli rekabet otoriteleri tarafından ele alınan veya ele alınması muhtemel vakalara ilişkin olarak Komisyon’un devreye girerek soruşturma açmasını sağlamaya yönelik bildirim veya talepler de girmektedir. Bir bildirimin tehir amaçlı olup olmadığına, Komisyon’un, ilgili milli rekabet otoritesinin de aynı görüşte olduğunu teyid etmesi üzerine karar verilir. Ancak bu tip tehir amaçlı bildirimler kötü niyetli de olabilmektedir. Bu tip kötü niyetli uygulamaların amacı, Komisyon’un devreye sokulması sonucunda milli rekabet otoritelerinin bloke edilmesi ve vakit kazanılmasıdır. Şayet Komisyon tehir amaçlı bir bildirimin kötü niyetli olduğuna kanaat getirirse, vakaya öncelik tanımamaktadır.