DEVLET YARDIMLARININ İZLENMESİ VE DENETLENMESİ HAKKINDA HAZIRLANACAK KANUN TASLAĞI ÜZERİNE GÖRÜŞ VE ÖNERİLER

1.Avrupa Birliği'nde Devlet Yardımlarının İzlenmesi ve Denetimi

Avrupa Birliği'nde hükümetlerin, yerel yönetimlerin ya da diğer kamu kurum ve kuruluşlarının ekonomiye müdahale faaliyetleri bazı durumlarda rekabet hukuku kuralları ile çelişmektedir. Bu durum beraberinde bir denetim mekanizmasının da geliştirilmesini gerekli kılmıştır. Bu denetim işlevi AET Kurucu Antlaşması ile Komisyon'a tanınmış, bu çerçevede mevcut yardımlar ile tasarım aşamasında olan yardımlar arasına da bir farklılık getirilmiştir.

1.1. Mevcut Yardımların Denetimi

Komisyon, üye devletler ile birlikte, bu devletlerde hali hazırda uygulanmakta olan yardım rejimlerini sürekli olarak incelemekte ve kendilerine ortak pazarın gelişme durumunu dikkate alarak öneriler yapmaktadır. Komisyon mevcut bir devlet yardımının rekabeti kısıtlayıcı etkisi bulunduğu kanaatine vardığı durumlarda, üye ülkeye bu konuda bilgi vererek 30 gün içerisinde cevap vermesini istemektedir. Bunun üzerine Komisyon bazı öneriler geliştirir, ancak Komisyon önerilerinin bağlıyıcılığı bulunmamaktadır. Nitekim ilgili üye devletin Komisyon'un önlem önerilerini yürürlüğe koymaktan kaçınması halinde, Komisyon Amsterdam Antlaşması'nın 88 nci (AET Kurucu Antlaşması'nın 93) maddesinin 2 nci paragrafında öngörülen usul uyarınca, gerekli gördüğü değişiklikleri ya da yardım miktarı üzerinden indirimleri yapma yoluna gidebilir, hatta söz konusu yardım rejiminin iptaline karar verebilir. Bu çerçevede, Komisyon özellikle sektörel ya da bölgesel özellik taşımadığı ölçüde 87 inci maddenin 3 üncü paragrafında (a) ya da (c) bendinden yararlanamayan, yapıları itibarı ile de rekabeti ve üye devletler arası ticareti engelleme ya da kısıtlama tehlikesi içeren yatırım yardımları konusunda daha sert bir tavır sergilemektedir.

Komisyon, bir üye devlet tarafından verilen yardımın ortak pazarla bağdaşmadığı kararına varması ya da bu yardımın rekabeti kısıtlayıcı ya da engelleyici etkisine varan bir boyutta kullanıldığını saptaması hallerinde, bu yardımın kaldırılması ya da değiştirilmesi için ilgili üye devlete belirli bir süre tanımaktadır. Ãœye devletin Komisyon kararına uymaması durumunda Komisyon soruşturma açmaktadır. Mevcut devlet yardımlarına ilişkin soruşturma usulü, yeni devlet yardımlarına ilişkin soruşturma usulü ile aynıdır.

Sonuç olarak üye devlet, Komisyon'un nihai kararına süresi içerisinde uymaz ya da hiç uymazsa, Komisyon ya da etkilenen diğer ilgili üye devletler doğrudan Adalet Divanı'na (ATAD) başvurabilir ve Antlaşma'ya aykırılık davası açabilirler. Bununla birlikte eğer kendisi hakkında Divan'a başvurulan üye devlet Konsey'den bir istisna talep ederse, Konsey bu talebe cevap verene dek karar askıda kalır. Konsey'in üç aylık süre zarfında karar vermemesi durumunda, Komisyon kararı uygulanmaktadır.

1.2. Yeni Yardımların ve Mevcut Yardımların Niteliğini Değiştirmeyi Amaçlayan Programların Denetimi

1.2.1. Bildirim Yükümlülüğü

Amsterdam Antlaşması'nın 88 nci maddesinin 3 üncü paragrafı uyarınca yeni bir yardım vermeyi ya da verilen bir yardımın niteliğini değiştirmeyi amaçlayan bütün projelerin, denetlenebilmeleri gayesi ile Komisyon'a bildirimde bulunulması gerekmektedir. Bu bildirim ile önaraştırma usulü başlamaktadır. Mezkur maddeden de anlaşılabileceği gibi, bildirim yükümlülüğü üye devlete, yani o devletin hükümetine aittir. Bu yardım bölgesel ya da mahalli bir yönetim tarafından verilmekte olsa dahi, söz konusu yükümlülüğün doğası etkilenmemektedir.

Öte yandan yardımların yürürlüğe konulmadan önce, yani proje aşamasında bildirimde bulunulması gerekmektedir.

Komisyon'a her türlü yardım projesinin bildirimde bulunulması yükümlülüğü genel bir kapsamdadır. Bir üye devlet kendi başına bir yardımın AET Kurucu Antlaşması'nın ruhuna uygun olduğuna karar veremez. Bildirim yükümlülüğünün istisnası 89 uncu madde uyarınca çıkartılan Konsey Tüzüğü veya Komisyon'un bildirim yükümlülüğünden muaf tutan devlet yardımları şeklinde olabilmektedir. Bu saptamayı yapma hakkı sadece Komisyon'a aittir. Ancak bu duruma istisna olarak, yardımın Komisyon tarafından daha önce genel yardımlar rejimi çerçevesinde kabul edilen belirli bir tavana uyması durumunda kabul edilmiştir. Öte yandan bildirime tabi olmayan devlet yardımlarının tavanı 100.000 Euro olarak benimsenmiştir. Ancak üç yıl içerisinde kümülatif olarak 100.000 Euro miktarının da aşılamayacağı unutulmamalıdır.

Amsterdam Antlaşması'nın 88 nci maddesinin 3 üncü paragrafında ayrıca "ilgili üye devlet, söz konusu prosedür bir nihai kararla sonuçlanmaksızın, tasarlanan önlemleri yürürlüğe koyamaz" ibaresine yer verilmiştir. Bu noktada, bir yardımın yürürlüğe konulması, ardından Komisyon'un bu rejimi kabul etmesi halinde dahi, söz konusu yardımların geçerli hale getirebilmesine imkan tanımamaktadır.

Yardım projesinin Komisyon'a bildirimini müteakiben, Komisyon'un konuyu araştırmak ve üstüne bir ön düşÃ¼nce geliştirmek üzere iki aylık süresi vardır.

Önaraştırma süresi içinde, üye devlet tasarladığı ya da başka bir kurum ve kuruluş tarafından yardımı yürürlüğe koyamamaktadır. Bildirim formunda istenilen bilgi ve belgelerde eksiklik varsa bildirim bu eksikliğin tamamlandığı tarihte yapılmış sayılmaktadır. Bu durumda da Komisyon için iki aylık süre bildirim tamamlandığı tarihte başlamaktadır. Bildirim, Komisyon'un Genel Sekreterliği'ne yapılabilmektedir. Ancak basitleştirilmiş usule göre yapılan bildirimlerde ilgili genel müdürlüğe başvuru yapma imkanı vardır. Öte yandan Komisyon bu süreyi ek bir bilgi talebi ile askıya alabilir. Komisyon genel olarak 15 gün içerisinde ek bilgi talebinde bulunmaktadır. Bilgi ve belgelerin tamamlanmasına ilişkin talebinde bir süre belirlemektedir. Bu süre içinde eksikler tamamlanmazsa ek süre verilerek ikinci bir talep yapılır. Ãœye devlet, bu ek süre süre içinde de eksikleri tamamlamaz veya talep edilen bilgi ve belgelerin mevcut olmadığı gerekçesi ile Komisyon'a başvurmaz ise, bildirim geri çekilmiş sayılır ve bu durum üye devlete bildirilir. İlgili üye devletin cevap süreleri, ilk ek bilgi talebinde 20 gün, ikinci ek bilgi talebinde ise 15 gün olarak belirlenmiştir.

Komisyon bildirimi inceledikten sonra yapmış olduğu önaraştırma dört biçimde sonuçlanabilmektedir:

o Bildirim konusunun kapsam dışı bulunması,

o Bildirim konusunun rekabeti kısıtladığı gerekçesiyle Soruşturma açılması,

o Bildirim konusunun rekabeti kısıtlamadığı gerekçesiyle izin verilmesi,

o Önaraştırma süresinin sona ermesi.

İşte bu son ihtimal gerçekleşmiş ise; diğer bir anlatımla, eğer, önaraştırma süresinin bitiminde, Komisyon Amsterdam Antlaşması'nın 88 nci maddesinin 2 nci paragrafında öngörülen usulü başlatmazsa, üye devletin söz konusu yardımı yürürlüğe koyma hakkı doğmaktadır. Bu durumda da söz konusu yardım izin verilmiş yardım kapsamında mütalaa edilmektedir.

1.2.2. Usulün Başlatılması

Komisyon'un, iki aylık önaraştırma süresi içinde yardım projesinin AET Kurucu Antlaşması ile bağdaşırlığı hakkında şÃ¼pheleri doğarsa, doğal olarak 88 nci maddenin 2 nci paragrafında öngörülen işlemleri başlatmakta ve ilgili üye devletle müzakereye girmekle yükümlüdür. Bir prosedürün açılması AT Resmi Gazetesi'nde usulün açıldığının yayınlanması ile başlamaktadır.

Ãœye devletler ve ilgili bütün üçüncü şahıslar (teşebbüsler ve teşebbüs birlikleri), Komisyon tarafından tasarı halindeki yardım projesi ile ilgili görüşlerini bildirmeye davet edilirler. Prosedürün kapatılması kararı alınmadığı sürece, prosedürün tarafı konumundaki üye devlet yardım projesini yürürlüğe koyamaz.

Antlaşma'nın 88 nci maddesinin 2 nci paragrafı anlamında bir prosedürün açılması, üye devletler tarafından çoğunlukla, gerçek bir ihtilaf konusu olarak algılanmaktadır. Bu tür algılamanın gerekçesi prosedürün ATRG'de yayınlanması ve üçüncü tarafların görüşlerini bildirmeye davet edilmeleridir.

Bu gerekçeyle, Komisyon çoğunlukla 88 nci madde 2 nci paragraf anlamında bir prosedür açmadan önce, ilgili üye devletle müzakere yoluna gitmeyi yeğlemekteydi. Ancak bu durum ATAD tarafından kabul edilmemiş ve her halükarda şÃ¼pheli bir durum söz konusu olduğunda Komisyon'un prosedürü başlatma yükümlülüğü olduğu vurgulanmıştır. Yüce Divan'ın konuya ilişkin Almanya hakkında bir kararı mevcuttur.

1.2.3. Komisyon'a Başvuru ve Re'sen Soruşturma

Ãœye devletlerin çoğunlukla yardım projelerini bildirimde bulunmaktan kaçındıkları gerekçesiyle, Komisyon genel olarak devlet yardımı konularını re'sen ele almakta ya da diğer üye devletlerin veya yardımı gören teşebbüsün rakiplerinin ve teşebbüs birliklerinin şikayetleri üzerine soruşturma başlatmaktadır.

Komisyon sürekli olarak yaptığı günlük basın, resmi gazete, ulusal bütçe takipleri sayesinde, teşebbüslere yardım etme gayesi ile kamu kaynaklarından yararlanarak kurulan finansman kuruluşlarının teşkilini çok kısa bir süre zarfında öğrenmekte, yine aynı şekilde güçlüğe düşen sektörler ve teşebbüsler hakkında bilgi sahibi olmakta, bu sektör ve teşebbüslere yardım konusunda ulusal ya da mahalli seviyedeki önemli tartışmaları benzer yayınlardan takip ederek haberdar olabilmektedir. Anlaşılan odur ki; Komisyon ihbar ve şikayetler dışında kendisi rekabeti engelleyici devlet yardımlarını takip eden birimlere sahip bir örgütlenmeye sahiptir.

Bu bilgilerin ışığı altında, Komisyon kendisine bildirimde bulunulmayan durumlardan haberdar olarak, üye devletler nezdinde kendiliğinden girişimde bulunmaktadır. Bu şekilde kendisine bildirimde bulunulmayan bir devlet yardımını tespit ettiği taktirde, Komisyon ilgili üye devlete gerekli bilgileri talep edebilir ve gerek gördüğü taktirde de 88 nci madde 2 nci paragrafta öngörülen usulü başlatabilir. Komisyon'un re'sen başlattığı girişiminin yanı sıra, yapılacak şikayet, ihbar ve bir üye devletin başvurusu üzerine mezkur maddede sözü edilen usulü başlatma olanağı da vardır. Bu çerçevede gerek bir üye devlet, gerekse yardımdan yararlanan teşebbüsün rakibi konumundaki bir üçüncü taraf Komisyon'a şikayette bulunabilir. Bu başvuru ilgili taraflara açık bir yol olmakla birlikte, Komisyon usulü başlatmaya mahal olmadığı görüşÃ¼nü de savunabilir. Bu durumda Komisyon'un prosedürü başlatmasını sağlamak için ATAD'a başvuru imkanı mevcuttur.

Komisyon, hakkında kovuşturma yapılan üye devlete, şikayetçinin adını ve şikayetinin içeriğini bildirmeme hakkı mevcuttur. Bu bilgiler Komisyon'da saklı tutulur. Komisyon'un devlet yardımlarının denetimi konusunda karşı karşıya bulunduğu en büyük eksikliklerden birisi de, üye devlet hükümetlerinin gerekli bildirim işlemlerini yapmalarına karşın, çoğunlukla eksik ve ayrıntılara inmeyen bilgi verme durumudur. Ancak 1999 yılında yürürlüğe giren usul Tüzüğü ile soruşturma kararının ATRG'de yayımlanması üzerine, ilgili üye devlete yapılan tebligatta benimsenen yardım biçiminin rekabeti ne yönde kısıtladığı ve yarattığı sorunlar hakkında bilgi verilmektedir.

Soruşturmaya katılacak taraflar (devlet yardımından dolayı menfaati etkilenen teşebbüs ve teşebbüs birlikleri, vb.) görüşlerini Komisyon'a bildirirler. Bu görüşler ilgili üye devlete bildirilir ve ilgili üye devlet en geç bir ay içerisinde bunlar hakkında görüş ve cevaplarını Komisyon'a bildirmek durumundadır. Öte yandan haklı nedenlerin varlığı durumunda bu süre uzatılabilmektedir. Mezkur Tüzük'de bir hüküm bulunmamasına rağmen Komisyon tarafları dinlemek üzere sözlü savunma toplantısı düzenleyebilmektedir. Tarafların Komisyon'a cevapları ulaştıktan ve gereğinde sözlü savunma toplantısı yapıldıktan sonra ve soruşturmanın açılış tarihinden itibaren 18 ay içerisinde nihai karar açıklanmaktadır. Ancak Komisyon bu süreyi üye devletin kabul etmesi durumunda uzatabilmektedir.

Nihai karar dört şeklide hasıl olabilmektedir. Bunlar:

o Bildirim konusunun kapsam dışı bulunması,

o Bildirim konusunun rekabeti kısıtlamadığı gerekçesiyle izin verilmesi,

o Bildirim konusuna şartlı izin verilmesi,

o Bildirim konusunun rekabeti kısıtladığı gerekçesiyle izin verilmemesi,

Ancak bir beşinci halden -nihai karar olamamakla birlikte- söz etmek mümkündür. Bildirim konusunun rekabeti kısıtladığı gerekçesiyle soruşturma kapsamı içerisinde bulunması ve süre aşımına uğraması da mümkündür. Bu durumda uygulama tüzüğü bir önlem getirmemiştir. Ãœye devlet Komisyon'a başvurarak kararını açıklamasını ister. Komisyon nihai kararını açıklamamakta ısrar ederse, üye devletin ATAD'a başvurarak hareketsizlik davası açmasından başka çare kalmamaktadır.

1.2.4. Yaptırımlar

Eğer üye devletlerden birisi Komisyon kararını beklemeksizin ya da Komisyon'a bildirimde bulunmaksızın bir devlet yardımını tesis eder ya da mevcut bir yardımın niteliği ya da niceliğini değiştirirse, Komisyon konuyu ATAD'a götürebilir.

Bu durumda iki prosedürün izlenmesi söz konusudur. Bunlardan birincisi Amsterdam Antlaşması'nın 88 nci maddesinin 2 nci paragrafı uyarınca önceden gerekçelendirmeye gerek olmaksızın ATAD'a doğrudan başvuru, ikincisi ise 226 ıncı maddenin işletilmesidir.

Bildirim eksikliği, geç bildirim ya da karar öncesinde yardımın ödenmesi hallerinin giderek arttığını ve ortak pazarla bağdaşmayan bir yardımın kaldırılması talebinin etkisiz kaldığını ve rekabetin bozulduğunu tespit eden Komisyon, hukuka aykırı olarak ödenen yardımların geri alınması için üye devletleri görevli kılacak şekilde bir Divan kararı çıkarttırmaktadır.

Bunun yanı sıra Komisyon gayri nizami olarak gördüğü ulusal yardımlardan yararlanacak olan muhtemel teşebbüslere, bu yardımların hukuka aykırı olduğu konusunda önceden bilgilendirme çabası göstermektedir.

Komisyon, bir yardımın Birlik hukuku ile bağdaşırlığı hakkında nihai bir karar almadan önce bir yardımın verildiği konusunda bilgilendiği anda, yararlanan teşebbüsün dikkatini çeken bir uyarıyı ATRG'de yayımlar. Ãœye devletler aleyhindeki müeyyide kararları da bunlara iletilir ve yine ATRG'de yayınlanır.

Nihayet, 87 nci maddenin yürürlüğe konması tamamen Komisyon'un münhasır yetki tekelinde olmasına rağmen, bazı hallerde, ulusal yargı mercileri hukuka aykırı olarak verilen devlet yardımlarının aleyhine karar alabilirler. Bu duruma engel bir hal olmadığı ve bu tür ulusal yargı müdahalesinin Komisyon'un işlevini kolaylaştırdığı yönünde genel bir eğilim vardır. Ancak Komisyon'un öngörülen usulü uyguladığı sırada ulusal yargı organları konuyu bekletici mesele yapmak durumundadırlar.

1.2.5. Komisyon Kararlarına Karşı Açılan Davalar

Komisyon'un, bir üye devletin verdiği ya da vermek niyetinde olduğu bir yardımı, Birlik kuralları ile bağdaşmadığı kararı aldığında, söz konusu üye devletin bu karara karşı iptal davası açma hakkı doğar.

Ãœye devletlerin yanı sıra, Philip Morris vakasından bu yana, Komisyon kararından doğrudan etkilenen teşebbüslerin de bu kararı iptal ettirmek istemi ile dava açma hakları olduğu kabul edilmiştir.

Bunun yanı sıra, Komisyon'un bir yardımın verilmesine izin verdiği kararlarına karşı da dava açılabilmesi söz konusudur. Bu doğrultuda ATAD, izin veren kararlarına karşı gerek bir üye devletin, gerekse bir ilgili bir tarafın açtığı davalar vesilesi ile yargısını oluşturmuştur. Ancak burada üzerinde durulması gereken çok önemli bir nokta mevcuttur. Komisyon'un izin kararını ATAD'ın iptal etmesi durumunda, bu karar yardımın iptal edildiği anlamını taşımamaktadır. Ancak Komisyon'un 88 nci nci maddenin 2 nci paragrafında öngörülen usulü çalıştırmak zorunda olduğunu karara bağlamaktadır.

1.3. Yardımlar Konusunda Konsey'in Yetkileri

1.3.1. Yasama Yetkisi

AET Kurucu Antlaşması'nın 94 üncü maddesi, "Konsey'in, Komisyon'un önerisi üzerine, nitelikli çoğunluk esası ile karar alarak, 93 üncü maddenin 3üncü paragrafının uygulanmasını sağlamak için gerekli bütün düzenlemeleri yapar" ibaresini taşımaktadır.

Bu çerçevede 4 Nisan 1966 tarihinden bu yana devlet yardımları konusunda bir tüzük teklifi Konsey'in kararını beklemekteydi, geçen yaklaşık otuz beş yıllık süre içinde hiçbir karar çıkarılamamıştı. Bir başka deyişle, Konsey Birlik tarihinde hiçbir zaman Kurucu Antlaşma'nın 94. maddesinin kendisine tanıdığı yasama yetkisini kullanmamaktaydı. Ancak Amsterdam Antlaşması'nın yürürlüğe girmesi ve Birliğin genişleme perspektifinin belirginleşmesi üzerine Konsey 22 Mart 1999 tarihinde Kurucu Antlaşma'nın 93 ncü maddesi üzerine bir Tüzük yürürlüğe koydu.

Örneğin yerel yönetimler, kamudan kaynaklarını temin eden ancak özerk olan finans kuruluşları, vb.

Aff.84/82, Federal Almanya/Komisyon, Rec.1984, s:1451.

Avrupa Topluluğu Antlaşması'nın 93 ncü Maddesi'nin Uygulanması Hakkında 659/1999 Sayılı Konsey Tüzüğü, Md. 6 (1), ATRG, L 83, 1999, s:4.

Aff. 730/79, Philip Moris/Komisyon, Rec.1980, s:2671.

Aff. C-313/90, Comité international de la rayonne et des fibres synthétiques/Komisyon vakasına ilişkin 17 Mayıs 1991 tarihli Başkanlık Kararı.

Avrupa Topluluğu Antlaşması'nın 93 ncü Maddesi'nin Uygulanması Hakkında 659/1999 Sayılı Konsey Tüzüğü, ATRG, L 83, 1999, s:1.