• Rekabet Hukuku / Rekabet Bülteni

  • Sayı : 7 / Yıl : 2002

  • Avrupa Birliğinde Devlet Tekelleri ve İnhisari Haklara Karşı İzlenen Liberalizasyon Politikasının Hukuki Çerçevesi (I)

  • Avrupa Birliğinde Devlet Tekelleri ve İnhisari Haklara Karşı İzlenen Liberalizasyon Politikasının Hukuki Çerçevesi (I)
    NİSA ÜNAY 

    Avrupa Komisyonu, geleneksel olarak tekele konu olan telekomünikasyon, enerji, posta hizmetleri ve ulaştırma gibi belirli sektörleri rekabete açma ve liberalleştirme politikasını sürdürmektedir. Bu sektörler, bir bütün olarak Avrupa ekonomisinde, bireysel tüketiciler, rekabetçilik, büyüme ve iş yaratma bakımından esas olduğu için, bu sektörlerin rekabete açılmasından kaynaklanan etkililiğin sağladığı kazançlar, genel olarak Avrupa vatandaşları için olumlu sonuçlar yaratacaktır. Aksi takdirde, bu esas sektörler saf olarak milli ve tekelci temellere dayanarak örgütlenmeye devam ettiği sürece AB, gerçek anlamda bir iç pazara sahip olamayacaktır. Bu nedenle genel ekonomik çıkara hizmet eden bu temel sektörler, Komisyonun liberalizasyon politikasının odak noktasında yer almaktadır. 



    Bu sektörlerin toplum için önemi ve bu sektörlerin spesifik karakterleri (örneğin bunların şebeke biçimindeki yapıları) nedeniyle, geçmişte, üye devletler, bütün vatandaşlara belirli şartlarla ve karşılanabilir makul fiyatlarla genel bir hizmeti sunmak gibi genel ekonomik çıkara yönelik hizmetlerin işletilmesi karşılığında, bu hizmetleri yürüten kamusal veya özel işletmelere tekelci (inhisari) ve özel (imtiyazcı) haklar tanımış ve bu sektörlerde diğer rekabet kısıtlamalarına da izin vermişlerdir. 



    Komisyon, bu genel ekonomik çıkarlara hizmet amacını meşru kabul etmiş olmakla birlikte, özellikle teknolojik gelişmeler, tüketicilerin yeni ihtiyaçları ve Avrupa entegrasyonu düşÃ¼nüldüğünde, bu hizmetleri üretmek için kullanılan geleneksel araçların daima haklı olmadığını da dikkate almaktadır. Bu tespit gelecek yıllarda bir büyüme, yeni hizmetler ve yeni iş imkanları demek olan enformasyon sektörü açısından özellikle doğrudur. İşte bu yeni gerçeklerin ışığında, kamuya, ihtiyacı olan kaliteli servisleri sağlayan araçların kapsamlı bir şekilde gözden geçirilmesi gerekmektedir. Komisyon, çoğu sektörde rekabete açılmanın, hizmet kalitesini artırabileceğini, yenileşmeye imkan verebileceğini, iş imkanları yaratabileceğini ve tüketici fiyatlarını düşÃ¼rmede yardımcı olabileceğini düşÃ¼nmektedir. Komisyon, rekabet politikasının gelişmesinin, kamu hizmetleri ile tamamiyle uyuşabilir olduğunu düşÃ¼nmektedir. Ayrıca, bir sektörün liberalizasyonu bu sektörde çalışan kamu teşebbüslerinin özelleştirilmesinden farklıdır. 



    1. AB Hukuku'nda Tekeller Ve Tekelci Haklara İlişkin Düzenlemeler ve Liberalizasyon Politikasının Hukuki Çerçevesi



    1.1. Komisyonun Hukuki Değerlendirmelerinde Kullandığı Kriterler




    Tekelci ve imtiyazi haklara sahip teşebbüslere ilişkin hukuki düzenlemeleri öngören AT Antlaşmasının 86'ıncı maddesi, ister devlete ister özel kesime ait olsun, bir üye devlet tarafından tekel hakları tanınmış bir girişimin öteki şirketlerle aynı rekabet kurallarına uymakla yükümlü olduğu yönündeki temel ilkeye dayanmaktadır. Bu bakımdan, tanımları gereği hakim konumda bulunan tekeller, aynı zamanda bu konumu kötüye kullanmaya yönelik faaliyetlerde bulunmama konusunda özel bir dikkat göstermelidir. Örneğin, bağlama, yani serbest rekabete açık başka mal ya da hizmetleri kendisinden satın almamaları halinde müşterilere tekel hizmetini vermekten kaçınma yoluna başvuramazlar. Ayrıca, tekellerin, tekelci faaliyetlerinden kazandıkları gelirleri başka pazarlardaki satışlarını desteklemek ve böylece yapay yoldan rakiplerini dezavantajlı bir duruma düşÃ¼rmek için kullanmamaya da aynı ölçüde özen göstermeleri gerekir. Bu durum, ilgili yasalara bakılmaksızın, bütün teşebbüsler için geçerli olan AB Antlaşmasının 81 ve 82'inci maddelerinin bir gereğidir.



    AB Antlaşmasının 86'ıncı maddesi, devlet tekeli hakları tanınmış şirketlerle ilgili olarak alınacak devlet tedbirlerine ilişkin özel hükümler getirerek bu temel kuralı tamamlamaktadır. Bu madde, bu tür tedbirlerle ortaya çıkabilecek rekabet sorunları kadar, çoğu kez bu tür şirketlere verilen özel görev ve hedeflerin de hesaba katılması gereği üzerinde durmaktadır. 



    86'ıncı maddede bir temel kural ve bir istisna hükmü yer almaktadır. Temel kural, üye devletlerin tekel hakları tanıdığı teşebbüslerin, ilke olarak Antlaşma kurallarına uymasıdır. Buna göre, üye devletler, tekel hakkı tanıdıkları teşebbüslerin, örneğin bağlama gibi yöntemlerle rekabet kurallarını çiğnemelerine imkan verecek uygulamalarda bulunamazlar. Ayrıca, bu madde ile, belirli koşullarda bir tekel hakkını tanımanın ya da sürdürmenin, başlı başına rekabete ve serbest dolaşıma ilişkin Antlaşma hükümlerini ihlal edebileceği ve dolayısıyla yasadışı olabileceği de kastedilmektedir.



    86'ıncı maddede yer alan istisna, devlet tekellerine çoğunlukla bazı kamu hizmeti işlevlerinin verilmesinden kaynaklanmaktadır. Bu tekellerden, normal olarak kamu yararına özgü (ve bazen kâr getirmeyen) bir hizmeti yerine getirmeleri istenir. Böylesine meşru amaçlara ulaşmak için gerçekten vazgeçilmez bir nitelik taşımaları koşuluyla, bu kamu hizmeti yükümlülüklerini yerine getirmek için alınmış önlemler, rekabete ve başka konulara ilişkin Antlaşma hükümlerinin dışında tutulabilir. Ancak, Antlaşma kurallarından bu muafiyet, öngörülen koşulların tam olması halinde geçerlidir. Söz konusu hedeflere ulaşmada makul ve daha az kısıtlayıcı başka bir hareket biçiminin olmaması gerekir. Örneğin, milli posta idarelerine verilen kamu hizmeti işlevi, bütün vatandaşlar için tek örnek bir fiyat üzerinden posta toplanması ve dağıtılması gibi temel bir hizmettir. Daha ücra yörelere yönelik ve zarara yol açan posta dağıtımlarını finanse etmek üzere, kârlı yerel posta dağıtımlarından elde edilen gelirlerin kullanılması, 86'ıncı maddedeki istisna hükmünün bir sonucu olarak, rekabetten muaf tutulabilir. Buna karşılık, bankacılık gibi başka alanlarda rakiplere karşı fiyat kırmak için tekel faaliyetlerinden elde edilen gelirlerin kullanılması, bu muafiyetin kapsamına girmez. Zira, kamu hizmeti hedeflerini gerçekleştirmek için birinci örnekteki uygulama gereklidir, ama ikinci örnekteki gerekli değildir.



    1.2. Komisyonun Kullandığı Temel Hukuki Araçlar



    Komisyon, 86'ıncı maddeye işlerlik kazandırmak, yani rekabete açma amacını gerçekleştirmek için, üye devletlere yönelik olarak, belirli bir tedbirin Antlaşmaya aykırı olduğunu ve sona erdirilmesi gerektiğini belirten bağlayıcı kararlar ve direktifler kabul edebilir. Böyle durumlarda 85 ve 86'ncı maddeler uyarınca, söz konusu şirkete davranışlarının rekabet kurallarını ihlal ettiğini ve kamu hizmeti yükümlülüklerinden hareketle, 86'ıncı maddedeki istisna hükmüne dayanarak savunma yapılamayacağını bildiren kararlar gönderir.



    İlk bakışta üye devletlere yönelik bu tür direktifler nitelik olarak yasamayla ilgili olarak görülebilir ve dolayısıyla Komisyonun bunları kararlaştırmada tek başına yetki sahibi olması şaşırtıcı gelebilir. Ama gerçekte 86'ıncı madde kapsamındaki direktifler yasamayla ilgili değildir; bunlar sadece Antlaşma ile belirlenmiş mevcut hukuk kurallarının açıklığa kavuşturulması, yani kesin bir dille belirtilmesi ve uygulamaya koyulması ile ilgilidir. Yine de, Komisyon bu direktiflerin yalnız hukuki ve ekonomik anlamda değil, siyasal ve toplumsal açıdan taşıdığı önemi ve yarattığı etkiyi çok iyi bilmektedir. Dolayısıyla daha önce tekelleşmiş sektörleri serbestleştirmeye yönelik kararları ya da direktifleri benimsemeye ilişkin yetkisini; ancak sanayi çevreleri, tüketici grupları, üye devletler ve Avrupa Parlamentosu ile geniş kapsamlı görüşme ve tartışmalardan sonra kullanmaktadır. 



    Uygulamada, madde 86/3 Komisyonun direktifler çıkarmasına izin verse bile, Avrupa Adalet Divanı'na göre, Antlaşmanın ilgilili hükmü, Komisyona sadece, kendilerine özel (imtiyazi) veya tekelci (inhisari) haklar verilen firmalar ve kamu iktisadi teşebbüslerine ilişkin olarak, Antlaşma tarafından üye devletlere yüklenmiş bulunan yükümlülükleri belirleyen genel kuralları koyması veya izleme fonksiyonunu yerine getirebilmesi için gereken koruyucu tedbirleri alması için yetki vermektedir.



    Komisyon, bu alandaki yetkisini her zaman ihtiyatla kullanmaktadır. AB Antlaşmasının 86/3 maddesine dayanan direktifler, sadece AB Antlaşmasının temel kurallarının çok ihlal edildiği durumlarda, teşebbüslere asgari düzeyde hukuki belirlilik sağlamak ve ihlallerin çoğalmasından kaçınmak için kullanılmaktadır. Komisyonun bu konuyu düzenleyen başlıca direktifleri aşağıda sunulmaktadır :



    -25 Haziran 1980 tarih ve 80/723/EEC sayılı Üye Devletler ile Kamu (İktisadi) Teşebbüsleri Arasındaki Mali İlişkilerin Şeffaflığı Hakkında Komisyon Direktifi (OJ L 195, 29.7.1980, p.35),



    -Yukarıda adı geçen Direktifi değiştiren iki direktif (24 Temmuz 1985 tarih ve 85/413/EEC sayılı, OJ L 229, 28.8.1988, p.20; 30 Eylül 1993 tarih ve 93/84/EEC sayılı, OJ L 254, 12.10.1993, p.16),



    -16 Mayıs 1988 tarih ve 88/301/EEC sayılı Telekomünikasyon Terminal Ekipmanı Pazarlarında Rekabet Hakkında Komisyon Direktifi (OJ L 131, 27.5.1988, p. 73),



    -28 Haziran 1990 tarih ve 90/388/EEC sayılı Telekomünikasyon Hizmetleri Pazarlarında Rekabet Hakkında Komisyon Direktifi (OJ L 192, 24.7.1990, p.10),



    -13 Ekim 1994 tarih ve 94/46/EC sayılı Uydu Haberleşmesi Hakkında Komisyon Direktifi (OJ L 268, 19.10.1994, p. 15),



    -18 Ekim 1995 tarih ve 95/51/EC sayılı Daha önceden Serbestleştirilmiş Telekomünikasyon Hizmetlerinin Sağlanması İçin Kablolu Televizyon Ağlarının Kullanılması Konusundaki Sınırlandırmaların Kaldırılması Hakkında Komisyon Direktifi (OJ L 256, 26.10.1995, p. 49),



    -16 Ocak 1996 tarih ve 96/2/EC sayılı Mobil ve Kişisel Haberleşmeye İlişkin 90/388/EEC sayılı Direktifi Değiştiren Komisyon Direktifi (OJ L 20, 26.1.1996, p. 59).



    Sonuç olarak, Komisyonu, Antlaşmanın 86/3'üncü maddesi çerçevesinde kabul ettiği her direktif, her halükarda alınan görüşlerin dikkatli bir incelemesine dayanmaktadır. Nitekim kablolu televizyon ağları, mobil haberleşmesi ve telekomünikasyon hizmetlerinin tam olarak serbestleştirilmesine ilişkin direktiflerin çıkarılmasından önce yaşanan tartışmalar bu yaklaşımın iyi birer örneğidir.


     



    1.3. Komisyonun Başvurabileceği Diğer Hukuki Araçlar



    Antlaşmanın 86/3 maddesi, ayrıca, Topluluk Hukukunun spesifik durumlara uygulanması gereken durumlarda, Komisyonun bireysel kararlar almasına da imkan vermektedir. Bu kararlar, öz bakımından, Komisyonun diğer alanlarda verdiği kararlara çok benzeyip, bunların yasallığı ayrıca ATAD tarafından izlenmektedir. 



    Bazı belirli hallerde, şeffaflığı ve hukuki belirliliği artırmak için, Komisyon, belirli bir sektörde faaliyet gösteren teşebbüslerin veya üye devletlerin Topluluk Hukukuna uymalarını denetlerken izlemek istediği kriteri açıklamayı gerekli bulabilir. 1995 yılında yayımlanan, Posta Hizmetlerine Antlaşma Kurallarının Uygulanması Hakkında Bildiri Taslağı, Komisyonun kullandığı bu türden hukuki araçlara bir örnektir.



    2. Tekelleşmeyi Önlemek ve Liberalizasyonu Sağlamak İçin AB Düzeyinde Yapılan Çalışmalar



    2.1. Telekomünikasyon



    2.1.1. Genel Tedbirler



    Serbestleştirmenin temel ön koşullarından biri, söz konusu pazarı rekabete açmanın, meşru kamu hizmeti hedefleri doğrultusunda çalışmaya devam etmeyi engellemesidir. Kısmen bu kaygının bir sonucu olarak, başta ABD olmak üzere dünyanın başka yerlerinde telekomünikasyon sektörünü liberalleştirme yönünde sağlanan gelişme, Avrupadaki düzeyin epey ilerisindedir. Bununla birlikte, son sekiz yıl içinde Topluluk, telekomünikasyon hizmetleri pazarını 1998'de rekabete tam olarak açmayı sağlayacak kademeli bir liberalizasyon programı uygulamıştır. 



    Bu konuda ilk adım, 1988'de telekomünikasyon terminal donanımına ilişkin direktif ile atılmıştır. Bu direktif, üye devletlerin telefon, modem ve faks aygıtı gibi donanımlarının satışı konusunda ulusal telekomünikasyon işletmelerine tanıdıkları tekelleri sona erdirmelerini öngörmekteydi.



    Bu alanda ikinci ve en önemli adım ise, 1990'da Komisyonun aşağıdaki dört önemli istisna dışında bütün telekomünikasyon hizmetlerinin sağlanmasına yönelik tekel haklarının kaldırılmasını öngören bir direktifi yayımlamasıyla atılmıştır. Direktife göre dört önemli istisna aşağıdaki gibidir :



    -Halkın genel kullanımına yönelik telefon hizmetleri,

    -Uydu hizmetleri,

    -Kamuya yönelik radyo ve televizyon yayını hizmetleri.



    Bununla birlikte, 1990 tarihli Direktif, teknolojik ve ekonomik gelişmelerin genel hizmet yükümlülüğünü tehlikeye düşÃ¼rmeyecek biçimde bu hizmetlerin bir bölümünü ya da tamamını serbestleştirme olanağını ya da gereğini ne ölçüde sağladığını belirlemek üzere, Komisyonun 1992'de bir yeniden değerlendirme raporu hazırlamasını öngörmekteydi. Bu aşamaya gelindiğinde, telekomünikasyon sektörünün çok hızlı bir gelişme göstermiş olduğu açıkca görüldü. Kısmen bu gelişmenin kısmen de yürürlükteki serbestleştirme tedbirlerinden alınan olumlu sonuçların etkisiyle değerlendirmede ortaya konan seçeneklerden biri, daha önce ihtiyat kaydı konmuş alanların adım adım serbestleştirileceği yönündeydi. 



    Konsey, belirli üye devletler için geçiş düzenlemeleri getirilmesi koşuluyla, Komisyon'dan AB bünyesinde 1 Ocak 1998'e kadar genel telefon hizmetlerinin tam olarak serbestleştirilmesi için gerekli adımları atmasını istedi. Bunun üzerine Komisyon, 1994'te bu serbestleştirme programının temel çerçevesini hazırladı. İlk olarak, Komisyon tarafından uydu haberleşmesine ilişkin bir direktif kabul edildi. Direktif, uydu donanımlarının (uydular ve yer istasyonları) satışını ve uydu hizmetlerini serbest rekabete açmaktadır. Bu düzenleme, ticari uydu haberleşmesinin daha geniş çapta ve daha verimli kullanımını teşvik etmeye yöneliktir. Böylece AB içinde verilebilen hizmetler ile ABD şirketlerinin yararlandığı hizmetler arasında fiyat ve kalite açısından gittikçe açılmakta olan uçurum kapanacaktır. İkinci olarak, Komisyon, kamuoyunda tartışmaya sunulmak üzere bir direktif taslağı yayımladı. Görüşmelerin sonunda benimsenmesi halinde, bu direktif, serbestleştirilmiş bütün telekomünikasyon hizmetlerinin aktarılmasında kablolu televizyon şebekelerinin kullanılmasına ilişkin kısıtlamaları kaldıracaktır. Gelecekte AB vatandaşları rekabet içindeki farklı vericilerin oluşturduğu geniş bir yelpazeden bu tür hizmetleri alma şansına kavuşacaktır. Direktif Taslağının ana hedefi, 1 Ocak 1996'dan başlayarak bütün Avrupa çapında multimedya alanıyla ilgili girişimleri teşvik etmektir. Bu girişimlerin büyük bölümü, geleneksel telekomünikasyon şebekelerinin tasarım bakımından uygun olmadığı ve birçok durumda aktaramadığı sinema filmlerinin iletilmesine yöneliktir. Üçüncü olarak, Komisyon, mobil ve kişisel haberleşme üzerine hazırladığı Yeşil Kitapla ilgili görüş alışverişinin ardından, mobil telefon hizmetlerine ve bunun temelini oluşturan altyapıya ilişkin bütün özel ve inhisari hakların kaldırılmasını önerdi. Bu adım, şu anda yararlanılabilen primli ticari hizmetin 2000 yılına doğru bütün telefon kullanıcılarının bütçesine uygun bir hizmete dönüşmesini sağlayacaktır. Komisyon, bu konudaki görüş alışverişi sürecinde alınan eleştirilerin titizlikle değerlendirilmesinden sonra nihai bir direktifi benimseyecektir.



    Komisyon, Konseyin ve Avrupa Parlamentosunun desteğiyle, telekomünikasyon alanındaki serbestleştirmeyi ilerletme çalışmalarına devam etmektedir.



    25 Ocak 1995 tarihinde, Komisyon, telekomünikasyon altyapısının serbestleştirilmesine ilişkin Yeşil Kitabın ikinci bölümünü kabul etmiştir. Yeşil Kitap, Konseyin 22 Aralık 1994 tarihli (OJ C 379, 31.12.1994, s.4) Telekomünikasyon Altyapısının Liberalleştirilmesine İçin Prensipler ve Zamanlama Hakkında İlke Kararında belirtilen zaman çerçevesi dahilinde telekomünikasyon sektöründe tam rekabeti garanti altına almak için gereken hukuki düzenlemeleri incelemektedir.



    Yeşil Kitap üzerindeki geniş kapsamlı danışmalardan sonra, Komisyon, 3 Mayıs 1995'te açık bir hukuki düzenleme çerçevesi kurmak ve tam liberalleştirmeye doğru hareketleri tamamlamak için gereken tedbirlerin listesini veren ve sonuçları özetleyen danışmalar hakkında bir bildiriyi kabul etmiştir. Bu bildiri şu hususları içermektedir :



    -Avrupa Birliği Rekabet Hukuku çerçevesinde 86'ıncı maddeye dayanan direktifler vasıtasıyla gerek kamusal telefonculuk ve şebeke (ağ) rekabeti için, kalan bütün inhisari ve imtiyazi hakların sona erdirilmesi açısından 1 Ocak 1998 tarihinin son süre olarak tespit edilmesi,

    -açık şebeke sağlamayı garanti eden hukuki çerçevenin daha da geliştirilmesi yoluyla genel bir servisin finansmanının garanti altına alınması ve geçiş koşullarının karşılıklı bağlantısının açıklanması,

    -bu sektördeki ulusal düzenlemelerin ve AT düzenlemelerinin gelecekteki etkileşiminin tartışılması da dahil, ulusal ve AT düzeyindeki hukuki düzenleme çerçevesinin daha da geliştirilmesi.



    2.1.2. Kablolu Tv Serbestleştirme Direktifi



    Komisyon, daha önceden serbestleştirilmiş telekomünikasyon hizmetlerinin sağlanmasında kablolu TV altyapısının kullanılmasına izin veren 18 Ekim 1995 tarih ve 95/51/EC sayılı Direktifi (OJ L 256, 26.10.1995, s. 49) kabul etmiştir. Özel Antlaşma hükümleri ile bağlı olmamakla birlikte, Komisyon, 86/3'üncü madde direktiflerinin kabulü için şeffaf ve açık bir prosedür oluşturmaya çalışmıştır. Söz konusu Direktif, kablolu TV ağının iletişim kapasitesinin bütün telekom hizmetleri için kullanılmasının üzerindeki bütün sınırlamaları kamusal telefonlar hariç 1 Ocak 1996'dan itibaren kaldırmaktadır.



    Direktif, ayrıca, kablolu TV ağlarının, milli kamusal telekom ağları ve birbirleriyle doğrudan karşılıklı bağlantılı olmalarına imkan vermesini garanti etmektedir. Direktif, bunun yanısıra, üye devletlerin, telekomünikasyon pazarında 50 milyon ECU'lük bir ciroya ulaşılır ulaşılmaz, iki iş arasında mali hesapların ayrılmasını ve muhasebe şeffaflığının sağlanmasını öngörmektedir. Bu direktif, tam rekabet direktifi ile gerçekleştirilecek olan, altyapıyı serbestleştirme amacına yönelik bir adımdır. Direktif, ayrıca, 1 Ocak 1996'dan itibaren, daha önceden serbestleştirilmiş hizmetlerin etkili biçimde sağlanmasını kolaylaştırmıştır.



    2.1.3. Mobil Telefon Serbestleştirme Direktifi



    Bu direktif, mobil ve kişisel haberleşmenin serbestleştirilmesine yöneliktir. Direktif, 16 Ocak 1996'da kabul edilmiştir. Bu direktifi yayımlamada Komisyonun amacı, Avrupa Birliğinde gerek işletmecilere lisans verilmesinde ve gerekse mobil telefon ağlarının işletilmesinde tam rekabeti garanti altına almaktır. Bu şekilde, pazara yeni girenlere yardımcı olmalı ve ulusal ağların karşılıklı bağlantısı kolaylaştırılmalıdır.



    Direktif, yukarıda belirtilen amacı gerçekleştirmek için, üye devletlerin mobil haberleşmesi alanındaki bütün inhisari ve saklı hakları kaldırmasını ve eğer üye devletler daha önceden bunu yapmamışlarsa lisanslar verilmesine yetki veren prosedürlerin uygulamaya koyulmasını öngörmektedir. Direktif, ayrıca, üye devletlerin, kendi altyapıları veya alternatif altyapılar vasıtasıyla kendi hizmetlerini sunmak için yeni teşebbüslerin mobil telekomünikasyon hizmetlerine girmesine izin vermesini öngörmektedir. Eğer bu alandaki rekabet güçlendirilmek isteniyorsa, bu yönde bir uygulama kaşınılmazdır. Çünkü 21 Ekim 1992 tarihli, Telekomünikasyon Hizmetleri Sektöründeki Durumun Gözden Geçirilmesi isimli Bildirisinde Komisyonun belirttiği gibi, üzerinde serbestleştirilmiş hizmetlerin işletileceği veya üçüncü taraflara sağlanacak temel altyapının yokluğu ve yüksek tarifeler, bu hizmetlerin yaygın biçimde gelişmesini geciktirmektedir.



    Bu direktiflerle inhisari ve imtiyazi hakların kaldırılmasının gerekçesi, bunların AB Antlaşması'nın 59'uncu maddesine göre hizmet sağlama özgürlüğünü sınırlamalarıdır. Buna ilaveten, Direktif, Antlaşmanın 82'nci maddesine de dayanmaktadır. Nitekim, Direktif aşağıdaki hususu öngörmek- tedir : Mobil telekomünikasyon alanında halihazırda mevcut inhisari haklar, genellikle, zaten daha önceden ülke çapında ağ kurmada hakim bir durumdan yararlanan veya onların yardımcılarından biri olan organizasyonlara verilmiştir. Böyle bir durumda, bu hakların bu organizasyonlar tarafından yararlanılmakta olan hakim durumu genişletici ve böylelikle hakim durumu güçlendirici bir etkisi olmaktadır. Bu durum ise, ATAD içtihatlarına göre, Antlaşma'nın 86'ıncı maddesine aykırı olan bir hakim durumun kötüye kullanılmasını oluşturmaktadır.



    2.1.4. Tam Rekabet Direktifi



    22 Aralık 1994 tarihli kararında, Bakanlar Konseyi, bazı üye ülkeler için (Yunanistan, Portekiz, İspanya ve İrlanda için 5 yıla; Lüxsemburg için 2 yıla kadar) geçiş sürecine konu olmak üzere, 1 Ocak 1998 tarihinin, telekomünikasyon altyapısının ve kamusal telefon hizmetlerinin serbestleştirilmesi için son tarih olacağını, bir kez daha onaylamaktadır.



    Komisyon, bu karara, iki önlem içeren bir paketle yanıt vermiştir. Bunlar, telekomünikasyon pazarlarını tam rekabete açmaya ilişkin, Antlaşmanın 86/3'üncü maddesi çerçevesinde bir Komisyon Direktifi ve karşılıklı bağlantı kurallarını uyumlaştırmak açısından, Antlaşmanın 100 a maddesine dayanan bir Konsey ve Parlamento Direktifi için bir öneridir. Bu paket, Topluluğun telekomünikasyon politikasının, daha genel boyutları ile yakın işbirliği içindeki bir rekabet politikasına olan ihtiyacını göstermektedir.



    Bu konudaki 86/3'üncü madde Direktifine gelince, Direktif, bazı üye ülkeler için geçiş süreleri tanınmak üzere, telefon dahil bütün telekomünikasyon hizmetlerinin 1 Ocak 1998'e kadar serbestleştirilmesini öngörmektedir. Bu direktife göre, alternatif altyapılar kullanımı hakkındaki sınırlamalar, 1998'de serbestleştirilecek kamu telefonları hariç olmak üzere, 1996 yılına kadar kaldırılacak ve karşılıklı bağlantı için yetkilendirme kuralları ve koşulları 1997'ye kadar oluşturulacaktır. Direktif, ayrıca, telekomünikasyon ve telefon altyapısı pazarlarına yeni teşebbüslerin girmesine yetki vermeyi düzenleyen temel prensipleri öngörmektedir. Bu prensipler, bu sektörlerin rekabete açılmasını garanti etmekte ve üye ülkelerde genel hizmetleri korumak için gereken tedbirlerin listesini vermektedir. Direktif, ilaveten, üye devletlerin, karşılıklı bağlantı için şartların yanısıra yetkilendirme şartlarını ve usullerini yayımlamak zorunda olduklarını öngörmektedir.



    Yukarıda bahsedilen düzenleyici çerçeveyi kurmaya yönelik eylemine paralel olarak, Komisyon, başta Hizmetler Direktifi olmak üzere, telekomünikasyon sektöründe mevcut direktiflerin tam olarak uygulanmasını garanti etmeye yönelik çabalarını sürdürmektedir. 86/388/EEC sayılı Telekomünikasyon Hizmetleri Pazarında Rekabet Hakkında Direktif (kısaca, Hizmetler Direktifi) (OJ L 192, 24.7.1990, s.10), telefon hariç bütün telekomünikasyon hizmetlerinin arzı için üye devletler tarafından verilen imtiyazi ve inhisari hakların kaldırılmasını öngörmektedir. Bu direktif, Avrupa Telekomünikasyon pazarını serbestleştirmeye yönelik Avrupa Birliği çerçevesinin bir kilometre taşı olarak kabul edilmektedir. 



    4 Nisan 1995'te, Komisyon, Hizmetler Direktifinin statüsü ve uygulanmasına ilişkin bir bildiri (OJ C 275, 20.10.1995, s.2) yayımlamıştır. Bu bildiri, bildiride belirtilen uygulamadaki sorunların ve boşlukların çözüme kavuşturulması yönündeki Komisyon niyetini onaylamaktadır.


     



    2.1.5. AT Antlaşmasının 86/3'üncü Maddesi Çerçevesinde İhlallerin Takibatı



    Genel uygulama kabiliyetine sahip direktifler yayımlamanın yanısıra, Komisyon, Antlaşmanın 86/3'üncü maddesi çerçevesinde, bireysel durumlarda üye devletlere yönelik kararlar almaya da yetkilidir. Nitekim, Komisyon, bazı üye devletlerdeki ikinci mobil telefon işletmecilerine karşı muhtemel ayrımcılığa ilişkin olarak bunu yapmak için niyetli olduğunun işaretlerini vermiştir. Devlet teşebbüsleri zaten piyasaya yeni girmek isteyen teşebbüslere karşı önemli bir avantaja sahip bulunmaktadır. Buna örnek olarak, genel telefon ağının pazarda bir hakim durum ve yerleşmiş bir mobil kullanıcıları bazı oluşturması verilebilir.



    Bu nedenle, Komisyon, ikinci işletmecilerin üye ülkelerden adil muamele görmesini garanti etmek için özen göstermektedir. Özellikle Komisyon, bir çok üye devletin ikinci işletmeciler için seçici kriterler öngördüğü ihale prosedürü hakkında endişelenmekteydi. 1994 yılında Mobil ve Şahsi Haberleşme Hakkında Yeşil Kitapta eleştirisel olarak analiz edilmiş olan böyle bir ihale, ikinci lisansların sadece asıl kalite elemanlarının karşılaştırılması temeline değil ayrıca belli bir eşiğin üzerindeki mali teklif temeline de dayanmaktadır.



    2.2. Enerji



    Avrupa'da temel enerji kaynaklarından biri olan elektrik, örneğin ABD'ye göre hala çok pahalı olup, bu durum rekabet açısından Avrupa sanayisinin önüne bir engel dikmektedir. Komisyon, elektrik ve doğal gaz sektörleri için ortak kurallar belirlemek üzere, Konseye ve Parlamentoya, Antlaşmanın 100'üncü maddesi kapsamında öneriler sunmuş bulunmaktadır. Bu önerilerin amacı, ulusal tekelleri kapalı olmaktan çıkararak iç piyasanın enerji sektöründe rol oynamasını ve bununla birlikte kamu hizmeti yükümlülüklerinin de yerine getirilmesini sağlamaktır. Belirlenen hedeflere ulaşmak için öngörülen yol, özellikle üçüncü tarafların elektrik ve doğal gaz şebekelerine katılması, üretim, iletim ve dağıtım işlevleriyle ilgili hesapların birbirinden ayrılmasıdır.



    Avrupa Parlamentosu'nun konu hakkındaki görüşÃ¼nü bildirmesinden sonra önerilerde değişiklikler yapılmıştır. Konsey bir dizi kilit noktada siyasal anlaşmaya varıldığını ortaya koyan kararları Kasım 1994'te oybirliğiyle benimsemiştir. Bu kilit noktalardan biri, üretim kademesinin ötesinde bir serbestleştirmeye gitme gereğiydi. Ayrıntılı analizlere konu olan bu husus, farklı serbestleştirme yaklaşımlarını (görüşmelere dayalı üçüncü taraf katılımı ve tek alıcı sistemleri) birbirine paralel olarak uygulamak için ortaya konması gereken yöntemlere ilişkindir. Konsey, elektrik ve doğal gaz sektörlerinde iç pazar için ortak kurallara ilişkin direktifler hakkında Komisyonun 7 Aralık 1993 tarihinde sunmuş olduğu değişiklik önerilerinin derin incelemesine devam etmektedir. Bununla birlikte, şu ana kadar, bir kaç istisna dışında, hala inhisari haklar veya tekellerin hakim olduğu, Topluluğun elektrik ve doğal gaz sektörlerinin serbestleştirilmesine ilişkin önemli bir aşama kaydetmek mümkün olamamıştır.



    1996 yılının başlarında, Konseyin talebi üzerine, Komisyon, kendisinin önerdiği iki farklı geçiş yaklaşımının bir arada mevcudiyeti imkanlarını incelemiştir. Bilindiği gibi, bu yaklaşımlardan biri, tüketici ve üreticilerin, şebekenin işletmecisi ile şebekeye giriş için müzakerelerde bulunması, diğeri ise tek alıcı kavramıdır. Tek alıcı kavramına göre, bütün alım - satım ve kamu hizmetlerinden sorumlu bir sistem içinde tek bir alıcının mevcudiyetidir.



    İç elektrik pazarının organizasyonu hakkındaki çalışma raporunda Komisyon, orjinal tek alıcı modelinin AB Antlaşması ile bağdaşmadığı ve iki sistem arasında eşit ekonomik sonuçlar ve karşılıklılık sağlayamayacağı sonucuna varmıştır. Komisyon, ayrıca, tek alıcı modelinde iki sistemin bir arada mevcudiyetine izin verebilecek bir çok usuller önermiştir. Bu usuller, bütün uygun tüketiciler için tüketici tercihinin derecesini, objektif koşullarda ithalat ve ihracat ihtimalini, şeffaflığı garanti eden ve rekabetin çarpıtılmasından kaçınmayı sağlayan tedbirleri, üretimde dürüst rekabet için garantileri, bağımsız üreticilere açılmayı ve doğrudan hatlar kurma ihtimalini içermektedir. Konsey, Komisyon'un önerisini prensip olarak kabul ederek, bu iki sistemin bir arada mevcudiyetinin, ancak tek alıcı modelinde değişiklikler yapılması halinde uygulanabileceği sonucuna varmıştır.



    Şu anda mevcut iki merkezi mesele, uygun müşterilerin tanımı yoluyla market açıklığı derecesini tespiti ve özellikle dağıtımcıların, en etkili üreticilerle sözleşme yapmakta serbest olacak uygun tüketiciler arasından olması gerekip gerekmediği sorusudur. Bunun da ötesinde, bazı üye ülkeler, kamu hizmeti yükümlülükleriyle ilgili olarak önerilen çözümün, rekabeti haksız bir şekilde sınırlayacak bir halde kötüye kullanılabileceğinden korkmaktadır. Komisyon, özellikle konunun önemi nedeniyle, önerilen Direktif üzerinde henüz anlaşmaya varmanın mümkün olamamasını endişeyle karşılamaktadır. Zira, Ciampi Raporunda belirtildiği gibi, enerji sektörünü serbestleştirmede başarısız olunması, Avrupa ekonomisinin rekabet edebilirliği üzerinde çok olumsuz etkiye sahiptir. 



    2.3. Posta Hizmetleri



    Komisyon, 1994'te yayınlanan posta hizmetleriyle ilgili Yeşil Kitabın ardından Konseyin istediği yeni önlemleri belirleme çalışmalarına devam etmektedir. Bu çerçevede özellikle sınır ötesi posta alanında inceleme komisyonları oluşturulmuştur. Komisyon, posta hizmetleri sektöründe rekabet kurallarının uygulanması hakkında bir taslak Komisyon Bildirisi ve posta hizmetlerinin gelişimi için ortak kuralları oluşturan bir Parlamento ve Konsey Direktifi için bir öneriyi de (OJ C 322, 2.12.1995, s. 22) içeren bir tedbirler paketini Temmuz 1995'te kabul etmiştir. Bu tedbirlerin amacı, genel hizmetin sağlanmasının garanti edilmesi ve aynı zamanda posta hizmetleri pazarının daha fazla rekabete açılmasıdır.



    AB Antlaşması'nın 100a maddesine dayanan Komisyon önerisi, Topluluğun ıssız ve dış sınırlarını oluşturan bölgeleri de dahil olmak üzere, yüksek bir kalitedeki zorunlu genel hizmetlerin tüm Topluluk boyunca bütün vatandaşlara ödenebilir fiyatlarla sağlanmasını öngörmektedir. Genel hizmetin mali açıdan uygulanabilirliğini garanti etmek için, öneri, genel hizmet sağlayıcıları için saklı tutulabilecek hizmetler için gereken uyumlaştırılmış kriterleri belirlemektedir. Böylece, üye ülkelerde 350 gramdan fazla ağırlığı olmayan ülke içi postalar-ki bunlar için tarife, 20 grama kadar olan standart bir mektup için gereken orandan beş kez daha azdır -, doğrudan postalar ve sınır aşarak giren postalar 31 Aralık 2000 tarihine kadar saklı tutulmaya devam edilebilecektir.



    Rekabet kurallarının posta sektörüne uygulanması ve özellikle posta hizmetlerine ilişkin belirli devlet tedbirlerinin değerlendirilmesi hakkında Komisyon Bildirisi Taslağı (OJ C 322 2.12.1995, s. 3), direktif önerisini tamamlayıcı niteliktedir. Bu Bildiri Taslağında, Komisyon, posta hizmetleri pazarının aşamalı ve kontrollü liberalizasyonunu kolaylaştırmak için, Antlaşmada yer alan rekabet kurallarını posta hizmetleri sektörüne nasıl uygulamayı istediğini düzenleyen prensipleri ortaya koymaktadır. 



    Bildiri Taslağında, Komisyon ayrıca, Antlaşma hükümlerine ilişkin olarak posta hizmetleri pazarlarında rekabet etme ve hizmet sağlama özgürlüğünü sınırlayan devlet tedbirlerini analiz etmek için benimsemeyi istediği yaklaşımı tanımlamaktadır. Komisyon, özellikle çapraz subvansiyonları tanımlama, dürüst rekabeti sağlamak için gereken zorunlu önlemleri belirleme ve posta şebekesine girmede ayrımcılık yapmama sorunlarını gündeme getirmektedir.



    2.4. Havaalanları



    Komisyon, Avrupa Birliğinde hava taşımacılığının liberalizasyonunun havaalanlarındaki rekabete aykırı uygulamalar tarafından tehlikeye düşÃ¼rülmemesini garanti etmek için çabalarını sürdürmektedir. Komisyon, bu konudaki şikayetleri soruşturmaya devam etmekte ve Avrupa Birliğinin belirli büyük havaalanlarında rekabeti geliştirmeye yönelik kararlar almaktadır. Aşağıda, Komisyonun, bazı üye ülkelerdeki rekabete aykırı durumları ortadan kaldırmak ve liberalizasyonu sağlamak için aldığı bazı kararlara yer verilmektedir.



    2.4.1. Havaalanına İnme Ücretleri



    Komisyon, madde 86/3 çerçevesinde, 22 Aralık 1989 tarihli Kraliyet Kararnamesi gereğince, Brüksel Ulusal Havaalanında uygulanan yere inme ücretlerinde indirim sistemine ilişkin olarak bir karar kabul etmiştir. Söz konusu olayda, şikayette bulunan İngiliz havayolları şirketi British Midland, diğer hiçbir havayolu şirketi indirimden yararlanmazken, söz konusu sistemde, Brüksel - Londra hattında baş rakibi olan Belçika havayolları şirketi Sabena'nın kendi yere inme ücretlerinde yüzde 18'lik bir indirimden yararlandığını öne sürmüştür.



    Şikayetin incelenmesinden sonra, Komisyon, bu uygulamanın, yere inme ve havalanma ile bağlantılı eşit işlemler için havayolu şirketlerine farklı şartlar uygulama etkisine sahip olduğu ve böylece rekabetin bozulmasına yol açtığı için, söz konusu sistemin madde 86 ile bağlantılı olarak, madde 86/1'in anlamı çerçevesinde bir devlet tedbiri oluşturduğuna karar vermiştir.


     



    2.4.2. Havaalanı Yer Hizmetleri



    Komisyon, ayrıca, rampa, terminal, kargo taşımacılığı gibi havaalanı yer hizmetlerindeki rekabete aykırı uygulamaları soruşturmaya devam etmektedir. Bu konuda Komisyonun üye devletlerin otoriteleri ile temasları, ya pazarın aşamalı olarak rekabete açılması (örneğin İrlanda'da, 1 Ocak 1995'ten itibaren havaalanı yer hizmetleri ikinci bir işletmeciye açılmıştır) veya bu amaçla yapılan özel taahhütlerle (örneğin Yunanistan ve İspanyanın ilgili otoriteleri bir liberalizasyon zamanlama planının yanısıra bu sektörde etkinliği geliştirmeye yönelik projelerini Komisyona sunmuşlardır) sonuçlanmıştır. 



    Komisyon, ayrıca, Avrupa Birliği sınırları içinde yer alan en büyük havalanlarından ikisini oluşturan Frankfurt ve Milan havaalanlarının işletilmesinden sorumlu olan iki özel havaalanı şirketi hakkında, Antlaşmanın hakim durumun kötüye kullanılmasına ilişkin 86'ncı maddesi çerçevesinde yapılan şikayetleri incelemeye devam etmektedir.



    Havaalanı yer hizmetleri, hava taşımacılığına ilişkin önemli bir faaliyettir. Yer hizmetlerinin serbestleştirilmesi, hava taşımacılığında tek pazarın tamamlanmasının bir parçasını oluşturmakta ve slot tahsisi ve kompütürize rezervasyon sistemlerinin işletilmesi hakkında Topluluk kurallarının kabul edilmesini izlemektedir. Bu serbestleştirme, aynı zamanda, Avrupa havayolu şirketlerinin, kendi işletme maliyetleri üzerindeki kontrollerini geliştirmeye ve kendi hizmetlerini müşteri ihtiyaçlarına uydurmaya yardımcı olmayı amaçlamaktadır.



    Direktif önerisi ayrıca, belirli referans eşiklerine dayanan değişik son süreler belirleyerek, bir geçici pazar düzenleme süresi öngörmektedir. Bu alandaki tam serbestleştirme, söz konusu sektöre göre değişmek üzere, 1998 ve 2003 yılları arasında gerçekleştirilecektir.



    2.5. Limanlar



    Avrupa Toplulukları Adalet Divanı'nın Port of Genoa (10 Aralık 1991 tarihli hüküm, C-179/86 Porto di Genova v Siderurgica Gabrielli, {1991} ECR I-5889) kararının ardından, İtalya, 1994 tarih ve 84 sayılı Kanunun kabulüyle sonuçlanan, kendi liman sisteminin reformunu başlatmıştır.



    Prensip olarak, söz konusu kanun pazarın liman hizmetleri (yükleme ve boşaltma) işletmecileri için rekabete açılmasını öngörmektedir. Bununla birlikte, uygulamada, bazı İtalyan limanlarında mahalli liman otoriteleri, sistematik olarak, uzun süredir yerleşik olan liman işletme şirketlerinin potansiyel rakiplerine gerekli işletme lisanslarını vermeyi reddetmektedirler. Bu durum, limanlarda rekabet politikasına aykırı olduğu için, Komisyon bu konuda tedbir almanın gerekli olduğuna karar vermiştir. Bu çerçevede, Cenova Limanı, bir bütün olarak AB için önemi ve önde gelen İtalyan limanı olması nedeniyle tedbire konu olarak seçilmiştir.



    Haziran 1995'te Komisyon, mahalli liman otoritesi tarafından kanunsuz olarak hakkı reddedilen firmaya 10 gün içerisinde işletme lisansı vermesi için İtalyan Hükümetini uyarmıştır.



    Temmuz 1995'te, İtalyan otoriteleri, Komisyona, öngörülen süre içerisinde gerekli lisansın verildiğini bildirmişlerdir. Bu lisans, Cenova Limanındaki liman işletmeciliği sektörünü diğer hizmet sağlayıcılarına da açmıştır.



    Komisyonun bu tedbiri, liman kullanıcılarına, bir çok sayıdaki mahalli teşebbüslere, önemli ölçüde küçük ve orta ölçekli firmalara fayda sağlamış ve genel olarak uluslararası rekabet açısından limanın dinamizmini artırmıştır. 



    Komisyon, ayrıca, Topluluk Hukukuna ilişkin olarak sorun yaratmaya devam eden liman işlerinin bazı yönleri hakkında İtalyaya karşı oluşturduğu değişik ihlal takibatı prosedürünü izlemeye devam etmektedir.
     

    ESC Yayınları

    Yayın Sorumlusu
    Prof. Dr. Arif ESİN

    Adres
    Akaretler Sıraevleri
    S.Seba Caddesi No: 35
    Beşiktaş 80680
    İstanbul - Türkiye
    Tel: +90 212 2369656 (pbx)
    Fax: +90 212 2614196

    e-mail
    esc@escrc.com
    Web Sitesi
    www.escrc.com
    ISSN: 1302 - 4019