Avrupa Birliği Telekomünikasyon Sektöründe Kiralık Hatlar (Leased Lines) ve Rekabet Kuralları
Stj. Av. A. Ceyda AKBAL

Kullanıcılardan gelen şikayetler üzerine, Avrupa Birliği Komisyonu, kiralık hatların fiyatları, mobil roaming tarifeleri ve yerel döngü giriş şartları gibi başlıca telekomünikasyon sektörü alanlarında rekabet şartlarını kapsamlı bir şekilde inceleme kararı almıştır. Bunlardan özellikle telekomünikasyon altyapı piyasasında kiralık hatların kullanımında rekabetin gelişmesi hususundaki tartışma giderek önem kazanmaktadır. 



Avrupa Birliği, hızla gelişen bilişim teknolojilerinin gelişimi ile e-Europe diye adlandırılan önemli bir girişimde bulunmuştur. Söz konusu girişim ile, tüm üye Devletler'in bilişim teknolojisinden sosyal ve ekonomik tüm yönleri ile yararlanması amaçlanmaktadır. 



Bilişim teknolojilerinin hızla geliştiği ülkemizde, bu teknolojik gelişmelere hukuki altyapının hazırlanmasında daha ileride olan Avrupa'da, özellikle Rekabet Hukuku alanında gerçekleşen gelişmeleri takip etmek ülkemizde uygulanan rekabet kurallarının gelişimi ve çağa ayak uydurması açısından çok büyük bir önem arzetmektedir. 



1. Avrupa Telekomünikasyon Sektöründe Kiralık Hatlar 



Elektronik Avrupa'nın oluşturulabilmesinde en önemli unsurlardan birisi olarak kabul edilen kiralık hatlar, 92/44/CEE sayılı Konsey Direktifi'nde network bitiş noktaları arasındaki transparan iletişim kapasitesini sağlayan ve kamu telekomünikasyon ağının tesisi, geliştirilmesi ve işletilmesi çerçevesinde temin edilen telekomünikasyon imkanları olarak tanımlanmaktadır[1]. 



Avrupa telekomünikasyon pazarlarının tam olarak özelleştirilerek rekabete açılması bu sektördeki en önemli gelişme olmakla beraber, bu liberalizasyon süreci içerisinde tüketiciler ve Avrupa ekonomisi ve endüstrisi yararına pek çok başarı elde edilmesine rağmen, kiralık hatlarda olduğu gibi bazı alanlarda liberalizasyon beklendiği gibi gerçekleşmemiştir. Bununla birlikte kiralık hatlar, özelleştirilerek rekabete açılmış telekomünikasyon ortamının çok önemli bir parçası olarak kabul edilmektedir. Bunun başlıca sebepleri ise kiralık hatların, telekomünikasyon ve internet ağları ile doğrudan ve yüksek bant genişliğindeki bağlantı isteyen iş alanları sağlaması ve internet servis sağlayıcıları(ISS) gibi şirketler için kendi altyapılarını kurmadan daha hızlı bir şekilde kendi ağlarını geliştirme imkanı sunması ve bu itibarla tüketicilerin ISS'lerden daha iyi hizmeti daha ucuza almaları olarak ifade edilmektedir. 



Ancak kiralık hatlar için uygulanan aşırı fiyatlar, genel olarak dünyada kiralık hatlara olan talebin artmasına sebep olan internetin Avrupa'daki gelişimini ve internetin arkasında gelişen yeni iş imkanlarını, yatırımları önleyecek niteliktedir. Bu nedenle Avrupa Birliği'nde son zamanlarda kiralık hatlarla ilgili olarak yoğun bir araştırma başlatılmıştır. Bu araştırma, e-Avrupa eylem planındaki başlıca amaçlardan en önemlisi olan rekabeti geliştirme ve tüketiciye daha az fiyata daha hızlı ve kaliteli bir internet girişini sağlayarak daha çok seçenek sunma amacının gerçekleştirilmesine yardım edecektir. Bu çerçevede komisyon bir an önce kiralık hatların fiyatlarını düşÃ¼rmeyi hedeflemektedir. 



Telekomünikasyon hizmetlerinin özelleştirilerek rekabete açılmasından beri, diğer sabit ve mobil telekomünikasyon hizmetlerinin tedariği için gerekli bir başlangıç olan kiralık hatlar, Avrupa iş dünyasında iletişim ağlarının kurulmasında yapı taşı olmuştur. Bu itibarla bu sektördeki aşırı yüksek fiyatlar, dağıtımda gecikme ve belirsizlikler gibi olumsuz faktörler, kullanıcıya sunulan seçim ve fiyatlar üzerinde etkili olabilecek. ve tüm telekomünikasyon hizmetleri pazarındaki rekabeti etkileyebilecek nitelikte görülmektedir. Kiralık hatlarda düşÃ¼k fiyat uygulamalarının ise son kullanıcılara, tüketicilere internete girişte düşÃ¼k fiyatlar ve diğer telekomünikasyon hizmetlerinde daha iyi şartlar gibi pek çok yarar ve imkan sunacağı kabul edilmektedir. 



2. Avrupa Birliği Bünyesine Kiralık Hatlara İlişkin Düzenleyici Çalışmalar 



Telekomünikasyon sektörü, detaylı bir sektörel düzenlemenin varlığı ve bu konuda uzmanlaşmış düzenleyici otoritelerin (kurumların) geniş güçleri ile ayırt edilmektedir. Kiralık hatlar hususunda uygulanmakta olan en spesifik düzenlemenin, 7 yıldır yürürlükte olan Kiralık Hatlar Direktifi[2] olduğu söylenebilir. Bu direktifte, kiralık hatların fiyat tarifelerinin maliyetlere göre saptanması prensibi öngörülmektedir. 



Komisyon, yıllardır Avrupa'daki yüksek kiralık hat fiyatları ile ilgili olarak pek çok şikayetle karşılaşmakta ve bu fiyatların Amerikadaki fiyatlar ile karşılaştırıldığında Avrupa Ekonomisi için rekabette bir dezavantaj olarak ortaya çıktığını açıkça vurgulamaktadır. 1 Ocak 1998 tarihinden itibaren Avrupa çapında yapılan incelemeler, söz konusu sektördeki yatırımların asimetrik olduğunu ve yapılan yatırımların ancak metropollerdeki iş alanları çevresinde veya az sayıdaki büyük şehirler arasındaki yüksek kapasiteli güzergahlarda yoğunlaştırıldığını göstermektedir. 



Komisyon, yerel ağa girişte rekabeti ve teknolojik yenilikleri geliştirmek için birçok ölçüt kabul etmiştir. Bu çerçevede, yerel girişin alternatif sağlayıcılar tarafından yüksek hızlı hizmetlerin yayılması için bir engel teşkil etmediğini ifade eden Komisyon, bu hususta bir tebliğ taslağı sunmuştur (bu taslak halen AB parlamentosu ve Konseyinde tartışılmaktadır). 



Kiralık hatların Avrupa ekonomisindeki öneminin çerçevesini ifade eden sonra Komisyon, telekomünikasyon sektörü ile ilgili sektörel bir araştırma(anket) başlatmıştır. Bu çalışmanın başlatılmasının başlıca nedeni, bu sektördeki bazı pazarların global olarak incelenmesinin gerekliliğinden kaynaklanmaktadır. Son zamanlarda, rekabete açılan telekomünikasyon pazarları ve bu pazarlardaki mevcut operatör(işletmeci) sayısının halen sınırlı olması söz konusu olumsuz davranışların geçici mi yoksa rekabetin gelişmesini engelleme amaçlı uygulamaların varlığını mı yansıttığının belirlenmesi gereğini ortaya çıkarmıştır. 



Bunlardan başka Komisyon, 24.11.99 tarihinde, üye Devletlere, özelleştirilerek rekabete açılmış telekomünikasyon sektöründe kiralık hatların karşılıklı bağlantısının fiyatlandırılmasına (tarifelendirilmesi) ilişkin bir tavsiye sunmuştur. 



Komisyon, milli düzenleyici kurumlara, kuvvetli operatörler tarafından diğer bağlı işleticilere sağlanan bölgesel birleştirme için kiralık hatların kısmi devrelerinin kiralanmasına ilişkin aidatların belirlenmesi amacıyla fiyat tavanı belirlemelerini tavsiye etmiştir. Aidatların belirlenen tavan fiyatı geçmesi durumunda, milli düzenleyici kurumların, ilgili şirketlerin aidatlarını genel olarak doğrulayarak ekonomik gerekçelere dayandırmalarını isteyebilmelerini ve gerektiğinde bu aidatları değiştirebilmelerini tavsiye eden Komisyon, tavsiye edilen tavan fiyatların, üye Devletler arasında kabul edilmiş maliyet farklarını göz önüne alabilmek için yeterince yüksek olduğunu öngörmektedir. 



Avrupa Birliği bünyesinde bütün bu ümit verici çalışmaların yapılmasına rağmen, halen bazı milli piyasa fiyatlarının çok yüksek olması; bazı indirim sistemlerindeki şeffaflık ve tarafsızlığın tartışılıyor olması ve bazı ülkelerde kiralık hatların tedariğinde normal olarak 14 gün veya daha az olması gereken sürenin 100 günü aşacak derecede uzun ve belirsiz olması gibi sorunların yaşanması, bu hususlarda bazı Avrupa ülkelerinde daha fazla araştırma yapılmasını gerektirmektedir. 



3. Kiralık Hatlara Uygulanacak Rekabet Kuralları 



Avrupa Birliği Rekabet Hukuku'nun temelini teşkil eden Kurucu anlaşmanın 81 ve 82. maddeleri, rekabeti bozan anlaşma, uygulama ve uyumlu eylemleri ve hakim durumun kötüye kullanılmasını yasaklamaktadır. Kiralık hatlar hususunda yaşanan problemleri özetlerken bahsedilen aşırı fiyat uygulamaları, rekabeti bozucu indirimler ve kiralık hatların tahsis ve dağıtımındaki gecikmeler, hakim durumdaki şirketlerin uygulamalarından ileri geldikleri müddetçe Kurucu Anlaşmanın 82. maddesi anlamında hakim durumun kötüye kullanılması olarak nitelendirilebilecektir. Kurucu Anlaşmanın 82. maddesine uyulmasını sağlamakla esas olarak yükümlü olan Komisyon'un dışında, bu madde ulusal yargı mercileri tarafından da uygulanabilmektedir. Bundan başka, yaklaşık tüm üye Devletlerde ulusal bir rekabet otoritesi kurulmuş olup, bu otoriteler de bu hükümden kaynaklanan ulusal rekabet kurallarının uygulanmasıyla görevlidir. 



Maliyetin hesaplanmasının ve telekomünikasyon sektöründe evrensel hizmetin finansmanının ulusal sistemler için değerlendirme kriterlerine ilişkin Komisyon Bildirisi, evrensel hizmet borçlarının net maliyetlerinin bölüşÃ¼münü hedefleyen ek aidatları evrensel hizmet yükümlülüklerinin hangi ölçülerde belirleneceğini doğrulamak için kullanılabilmektedir[3]. Aşırı fiyatlarla ilgili bir Avrupa Topluluğu Adalet Divanı(ATAD) içtihadında, aşırı fiyat sağlanan edimin ekonomik değerine göre abartılı fiyat olarak tanımlanmaktadır[4]. ATAD bu farkın, özellikle söz konusu ürünün satış fiyatını maliyet fiyatı ile karşılaştırarak ölçülebilmesi halinde objektif olarak tahmin edilebilecek nitelikte olan bir abartma olarak hesaplanabileceğini belirlemiştir[5]. ATAD ayrıca, diğer coğrafi bölgelerle kıyaslamanın aşırı fiyat uygulamalarını ortaya çıkartmaya yarayacağını da ifade etmektedir. 



3.1. Rekabet Kuralları ve Sektörel Düzenleme 



Telekomünikasyon Sektörüne Giriş Anlaşmalarına Rekabet Kurallarının Uygulanmasına İlişkin Bildiri ile yürütülen araştırmaların gereksiz yere tekrarlanmasının önlenmesi amaçlanmıştır. Kurucu Anlaşma'nın 82. maddesinin ihlali nedeniyle Komisyona başvurulabilmek için genel prensip, ulusal rekabet otoritelerine başvurulduğu halde makul sürede sorun çözümlenmez veya söz konusu olay topluluk menfaatlerini önemli ölçüde ihlal ettiği veya pek çok üye Ãœlkede rekabeti etkileyebilecek bir nitelik arz ettiği müddetçe Komisyon tarafından soruşturma açılabilmesi esasına dayanmaktadır. 



3.2. Rekabeti Etkileyecek Nitelikteki Başlıca Sorunlar 



3.2.1. Aşırı Fiyatlar 



Fiyatlandırmanın maliyete göre saptanması prensibi Kiralık Hatlar Direktifi ile öngörülen bir yükümlülük olmakla beraber bu hususta Avrupa Birliği çerçevesindeki son gelişmeler 7 Aralık 2000 tarihli telekomünikasyon sektörüne ilişkin 6.raporda detaylı bir şekilde yer almaktadır. 



Fiyat tarifelerinin maliyetlere göre saptanması hususunda bazı metodolojik güçlükler yaşanmaktadır. Bu çerçevede öncelikle pazar tanımlarının belirlenmesinin gerekliliği söz konusu olmaktadır. İç kiralık hatlarda, kısa aralıklı devreler için yeni girenlerin ağlarını bitirmeye yönelik ayrık pazarlar ile birlikte uzun aralıklı hatlar mevcuttur. Uzun aralıklı hatlar hususunda, pazarları veya parçalarını bant genişliğine göre belirlemek gerekmektedir. 



Büyük kapasiteli ulusal ve uluslararası devre sağlama pazarları (34 ve 155 Mops) gelişme evresine olup, az sayıda üye Devlette bu hizmetlerin fiyatı belirlenmiş bulunmaktadır. 155 Mops'luk devreler için ise, pazarlar her duruma göre ayrı ayrı belirlenmektedir. Coğrafi pazarın tanımlanmasında ise kısa aralıklı hatlar için mevcut bir rekabetin olduğu metropol bölgelerini geri kalan üye Devletlerin bölgelerinden ayırmak gerektiği kabul edilmektedir. Uzun aralıklı kiralık hatlar gibi muhtemel olarak rekabetçi olan pazarlara yeni girenleri yatırımlarından caydırmayı önlemek için, bu pazarlara müdahale edilmesi önlenmelidir. Bunun sebebi, bu pazarda hakim durumdaki işletmecileri tarifelerini maliyetlerine göre saptamaya zorlamanın, pazara yeni giren ve hakim durumda olmayanların daha düşÃ¼k fiyat tarifeleri ile müşteri çekme imkanları önemli ölçüde yok edilmiş olacağı gerçeğinden ileri gelmektedir. 



- Aşırı Fiyatlara Rekabet Kurallarının Uygulanması 

- İlk etap tabii ki ilgili pazarı belirleyerek, fiyat indirimi eğilimi ile belirgin bir çerçevede hakim durumun varlığını ispatlamaya çalışmaktır. Dikkat etmek gerekir ki, bu eğilim geleneksel operatörler arasında belirlenmiş ayırımlar ile beraber bulunmakta ve bu indirimin büyük bir bölümü düzenleyici kurumların müdahalelerinden ileri gelmektedir. 

- Hakim durum bir kez sabit olduktan sonra, uygulanan tarifelerin aşırı olduğu ispatlanmalıdır. ATAD 13 Temmuz 1989 SACEM kararında, ortak pazarın önemli bir bölümünde hakim durumda bulunan bir şirketin uyguladığı aidatların diğer üye Devletlerde uygulananlardan gözle görülür bir biçimde daha yüksek olması halinde, dürüst ve hakkaniyetli olmayan ticari anlaşma şartlarının varlığını kabul etmektedir. Adalet Divanı'na göre, böyle açıkça yüksek fiyat tarifeleri, söz konusu şirket tarafından böyle bir farklılığı objektif ve anlamlı ayırımlara dayanarak ilgili üye Ãœlkedeki ve diğer üye Devletlerdeki ekonomik faaliyetleri içerisinde doğrulanamadıkça, Kurucu Anlaşma'ya aykırıdır. Bu çerçevede ortak maliyetler, kiralık hatların tahsisinde önemli olmakla beraber, bu tahsis için kullanılan altyapı sonuçta büyük ölçüde telefon sisteminin (vocal telephony) altyapısı ile ortaktır. 



3.2.2. İndirim Sistemleri 



Başkaca önemli bir husus da, uygulanan indirimlerde ve bazı geleneksel operatörlerce tüketicilere sunulan şartlarda şeffaflık eksikliğidir. Tarifelerin maliyetlere göre belirlenmesi yükümlülüğüne uyulmasını sağlayan ulusal düzenleyici kurumların, indirimlerin ayırımcı olup olmamasının denetimini yapması çok doğaldır. Burada Komisyon ancak genel şartlar dahilinde müdahale edebilecektir. 



3.2.3. Dağıtım Süreleri 



100 iş gününü geçen dağıtım süreleri, yeni girenlerin ve kullanıcıların cevaplarından açıkça anlaşılmakta olup, bu sürelerdeki belirsizlikler, görev dağılımı gibi hususları ortaya koymak kolay olmamaktadır. Bu hususta da 7 Aralık 2000 tarihli telekomünikasyon sektörüne ilişkin 6. Raporun incelenmesi açıklayıcı olacaktır. 



Her ne kadar tüketicilere söz konusu gecikmelerden dolayı tazminat ödenmesi olasılığı bulunsa dahi, yeni girenlerin amacı geleneksel operatörlerin ödediği tazminatları ödeyerek ciroyu gereksiz yere büyütmek değil, müşterilerine daha iyi hizmet sunmaktır. 



Söz konusu gecikme süreleri genellikle geleneksel operatörlerin ağ kapasitelerini artırmak için yeterince yatırım yapmamaları ve zaten rakiplerine daha fazla kapasite sağlamak için yatırım yapmakta menfaatlerinin mantıken bulunmaması ile açıklanmaktadır. Rekabet kurallarının böyle durumlarda uygulanması kolay olmamakla beraber, bazı hallerde arzın sınırlandırılmasının hakim durumu kötüye kullanma olarak kabul edildiği bir ATAD içtihadı da mevcuttur.